Антитръст: Университетът в Кеймбридж предлага оценка на предложените ангажименти от „Газпром“ за газовите пазари в Централна и Източна Европа

През месец март т.г. Европейската комисия отправи покана към всички заинтересовани страни да предоставят становища относно представените от „Газпром“ ангажименти в отговор на опасенията на Комисията, че компанията злоупотребява на пазара  — доставки на газ нагоре по веригата в Централна и Източна Европа.

В отговор на тази покана се е отзовал и изследователски екип от Университета в Кеймбридж, който е изпратил до Европейската комисия оценка на предложените  ангажименти от „Газпром“ за доставките на газ на пазарите на Централна и Източна Европа (ЦИЕ). В анализа е приложен симулационен модел, чрез който се проследява как прилагането на ангажиментите би повлияло върху развитието на пазара за газ в 5 – те държави членки (ДЧ), засегнати от злоупотребата на „Газпром“. Този анализ е част от провеждащо се  изследване на екипа на д-р Чи Конг Чионг, директор на Форум за енергийна политика от Университета в Кеймбридж, относно развитието на пазара на природен газ. 

Изследването има за цел да отговори на два въпроса:

а)доколко и при какви обстоятелства предложената от „Газпром“ възможност за промяна на точките за доставка на руски газ, (определени в анализа като „суап сделки“) в рамките на  Централна и Източна Европа ще подобри благосъстоянието и ефективността на пазарите в петте държави членки.

б) да определи продуктовия и географския пазар на предложените суапови сделки и доколко те ще ограничат пазарната мощ на „Газпром“ в петте държави членки.  Възможното въздействие на суаповите сделки върху цените на пазарите извън пазара на 5-те държави членки.

Използваният симулационен модел разработва пазарни ситуации въз основа на икономически показатели. Моделът  включва анализи от типа "какво ако", анализ за задържане (withholding analysis), теста за определяне на господстващо положение на пазара в съответствие с Известие на Комисията относно определянето на съответния пазар по смисъл на правото на конкуренция – когато един хипотетичен монополист е в състояние да увеличи малко, но постоянно цените (в границите от 5 % до 10 %) на съответните продукти. (Small but Significant and Non-transitory Increase in the Price (SSNIP)).

Кратко и нетехническо описание на модела и конкретните  данни и допускания могат да бъдат намерени в приложение № 1 и приложение № 2 от анализа.

Аналитична рамка

Анализът включва три сценария.

С помощта на модел за пазар на газ е създаден еталон за конкурентен пазар- сценарий А, при който всички газови доставки в Европа и други региони са с цени равни на краткосрочните пределни разходи. Анализът за задържане (withholding analysis) тества доколко едно хипотетично монополно положение на „Газпром“ в 5-те държави членки (сценарий В1) би довело до повишаване на печалбата му в сравнение с печалбата от цените при конкурентен сценарий А (сравнение между сценарий В1 и сценарий А). На следващо място анализът разглежда, доколко предложените суапови сделки ще ограничат пазарната мощ на „Газпром“ в 5-те ДЧ. На практика се правят различни  сравнителни  анализи на очакваните цени на газа в 5-те ДЧ по трите сценария B2, B1 и A.

Накрая анализът се фокусира върху въздействието на суаповите сделки върху инфраструктурата за диверсификация на газа в 5-те ДЧ и ползите от улесняване на сключването на междусистемни споразумения между операторите на България и Гърция.       

Анализът разглежда периода 2020 до средата-2021. Причината за избор на този период е, че редица важни газови инфраструктурни проекти в Европа вероятно ще бъдат готови в този период (например междусистемна връзка  Полша – Литва, възможно разширяване на капацитета на терминалите за втечнен газ - Швиноуйшче и Клайпеда, завършване на ТАР и междусистемната връзка Гърция-България и т.н.), които могат да бъдат засегнати от предложените суапови сделки.

Освен това се очаква, че в този период драстично ще се повиши световния капацитет за износ на втечнен газ (в частност от САЩ и Австралия). Следователно това може да ограничи хипотетичната монополна  пазарна сила, упражнявана от „Газпром“ и произтичащото от това господстващо положение в пазарите на 5-те ДЧ. В допълнение, ако ангажиментите се приемат, то вероятно ще отнеме време докато всички съществуващи и нови договори между „Газпром“ и купувачите от тези пет ДЧ се предоговорят, включително клаузите свързани с ценовите механизми. Това може да включва по-нататъшни преговори, както и време за участниците на пазара да „тестват“ в реалността идеите за суап сделките. Следователно пълното и цялостно изпълнение на задълженията ще се осъществи в периода около 2020 г.  

В таблицата са посочени основните сценарии за тестване:

Конкурентни пазари	Хипотетично монополистично поведение
Сценарии A Конкурентен Бенчмарк сценарий	Сценарии  B1:  без суап сделки	Сценарии B2: със суап сделки
	Сценарии  B1.1: както в сценарии  B1 плюс  GR-BG & BG-RO Междусистемно споразумение

При сценарий А предположението е, че всички доставчици на газ в краткосрочен план продават природния газ на цена равна на пределните разходи т. е.  те са price-takers. Фигура 1 от анализа дава пример за кривите на търсенето и предлагането при конкурентен пазар и съответната конкурентна пазарна цена. Този сценарий служи за бенчмарк, който отчита среднопретеглените цени на едро за пазар ден напред за Северна и Западна Европа (СЗЕ) (това включва Белгия, Франция, Германия, Италия и Нидерландия). Сценарий В1 сравнява цените на едро на 5-те държави членки при хипотетично монополно поведение  с бенчмарк сценария. 

Монополно поведение може да доведе до повишаване на цените на газа в петте ДЧ  над краткосрочните пределни разходи и да доведе до по-високи цени от тези в СЗЕ. Причината е, че пазарите на петте ДЧ са по-близо до източника на газ – Русия – отколкото повечето от държавите от пазарите на СЗЕ. Следователно, пределните разходи за доставка на двата региона от същия източник трябва да отразяват различните транспортни разходи.

Анализ отчитащ „задържане“ на доставки на газ

Под „задържане“ се разбира, ситуация при която „Газпром“ доставя минималните годишни количества газ, определени в дългосрочните договори за доставка с купувачите от 5-те ДЧ.  Авторите на анализа допускат, че „Газпром“ може да действа стратегически, като задържа доставки на газ за 5-те ДЧ и по този начин получава по-високи цени на газа и следователно по-висока печалба (повече подробност в приложение 1 към анализа). Разчетът сочи, че „Газпром“ при сценарий В1 може да получи по-висока печалба с 2.86% при задържане на доставките за 5-те държави членки, в сравнение със сценарий А.

Освен това симулативния модел определя, че цените на едро на газа за пазар ден напред в България, Естония и Полша са средно по-високи от средните конкурентни цени на пазарите от СЗЕ. В частност хипотетичният монополист може да повиши изгодно цените в България, средно с 85 % спрямо средните цени на пазарите в СЗЕ,(сценарий А) в Естония – с 9 % и в Полша – с 2 %. Важно е също да се отбележи, че по-голямата част на относително високи цени при сценарий за хипотетичен монополист се отнася за зимния период (фигура A1 и A2 в приложение 3) – в България цените са средно с 83 % по-високи през януари-март в сравнение с цените в СЗЕ; в Естония – 12 % по-високи; в Литва – 5 % по-високи; в Латвия – 1 % по-високи и в Полша – 9 % по-високи. 

От 5-те ДЧ Полша, Литва и Латвия са с цени, които биха могли да бъдат близо до конкурентните цени от СЗЕ. Това е така, защото монополната власт на  „Газпром“ на тези пазари е ограничено от доставките, идващи от втечнения природен газ (LNG), които се предполага да са на конкурентни цени. Това предположение е валидно за 2020-2021 г., когато се очаква световните пазари да се пренаситят с втечнен газ. В проучването се отбелязва, че при сравнението на цените при сценарий В1 за 5-те ДЧ с тези по сценарий А се разкрива значително по-голяма надценка -10 до 75% над евентуалните конкурентни цени, а за някои дни в България надценката може да се покачи до 112%.             

Изводът е, че размера на надценките над конкурентните цени в 5-те ДЧ зависи от способността им да внасят газ от други източници (не от „Газпром“) на конкурентни цени.

Въздействие на суап сделките върху господстващото положение на  „Газпром“ на газовия пазар в Централна и Източна Европа 
Съгласно предложените ангажименти купувачите от Централна и Източна Европа биха могли да променят точките за доставка  – (i) от първоначалната точка на доставка в Словакия (Велке Kaпусани) към новата точка на доставка в България (Негру вода) или към Литва (Koтловка) (ii) от първоначалната точка в Унгария (Берегово) към България и (iii) от първоначалната точка в Полша (Кондратки) към Литва-при заплащане на „Газпром“ на такса за пренос, определена в предложението за поемане на ангажимент.

Според анализа, ако  „Газпром“  даде на купувачите от Централна и Източна Европа възможност за промяна на точките за доставка, това би улеснило интегрирането на пазарите, които не са пряко свързани с газовата транспортна инфраструктура. Например, в отговор на предложените ангажименти  SPP,  който е един от основните вносители на руски газ за пазара в Словакия, ще може да прехвърля част (или всичкия) договорен обем с „Газпром“ до друг пазар-България и Литва – срещу такса, която трябва да бъде платена от SPP на „Газпром“ за тези пренасочени количества  газ.
Причината, поради която в анализа тази възможност за промяна на точките за доставка на руски газ се определя като „суап сделки“ е, че ако SPP установи, че е изгодно да доставя част (или всичкия) обем от неговите договорени количества газ с „Газпром“ от Велке Капусани (първоначалната точка за доставка на руски газ в Словакия) за силно монополизираните пазари  на балтийските държави (напр. Литва) или за България, тогава SPP ще трябва да доставя алтернативни количества газ за собствения си пазар в Словакия. Тези алтернативни доставки може да се осъществят чрез закупуване на газ от ликвидните хъбове, например TTF, NCG, CEGH и др.

По този начин тези суап сделки ще спомогнат да се "изравнят" цените на руския газ на пазарите в Централна и Източна Европа. Това може да се постигне защото при предложената промяна на точките за доставка на газ, „Газпром“ позволява конкуренция между различните договори с клиентите на тези пазари. Следователно, възможностите за промяна на точките за доставка  отговаря на  загрижеността на ГД „Конкуренция“, че  „Газпром“ прилага нелоялна ценова политика . Тоест предложението премахва всяка ценова дискриминация, която „Газпром“ прилага, като определя различни цени за доставките на газ в 5-те ДЧ.
Резултатите от прилагане на сценарий В2 спрямо монополното поведение при суап сделките показват, че предложените ангажименти може значително да намалят потенциалната пазарна мощ, произтичаща от господстващото положение на „Газпром“ на газовите пазари в  5-те ДЧ. По-специално при сравнение на цените на едро за пазар ден напред с еталона за конкурентни цени от сценарий А се разкрива, че цените за България и Полша са близки до цените на пазарите СЗЕ, а цените в балтийските страни са средно по-ниски от средните цени в СЗЕ ( фигура A5 и A6, приложение 3). 
При сравнение на цените при B2 сценарий с потенциалните конкурентни цени в 5-те ДЧ се получават съпоставими резултати –суап сделките могат значително да смекчат хипотетичното упражняване на пазарна мощ от страна на „Газпром“ в тези пет ДЧ. По-специално цените в България са средно с 5 % по-ниски от конкурентните цени, за Естония – 22 % по-високи, за Литва – 5 % по-ниски, за Латвия – 13 % по-високи и за Полша – 11 % по-високи (фигура A7, приложение 3).

В анализа се отбелязва също, че суап сделките ще окажат влияние и върху цените на други пазари, особено на пазарите на Словакия, Унгария и Полша. Основната причина за това е, че насоченият обем руския газ от Словакия и Унгария към другите пазари в балтийските страни и България ще трябва да се замести с обеми газ от запад. Това би довело до ръст на цените в СЗЕ с 10-11% спрямо конкурентните цени от сценарий А (фигура A9 и A10). Предложените суап сделки и съответните такси за пренос могат да подобрят ефективността на пазара и да ограничат пазарната мощ на „Газпром“ в 5-те ДЧ.  

Въздействие на суап сделките върху политиките за диверсификация и инфраструктурата 

Сценарий В2  отчита евентуалните действителни обеми на суап сделките между различните точки за доставка. Моделът определя, че обемът на суап сделките  от Словакия и Литва средо е 9 mmcm/ден или 3.3 bcm/година, в България средно 1mmcm/ден. (фигура А11 и таблица А1, приложение 3). 

Въздействие на предложените суап операции върху  господстващо положение на „Газпром“ на газовите пазари в Централна и Източна Европа 

Предложените суап сделки ще превърнат Литва в хъб  за внос на руски газ – ежедневните  суапови сделки  надвишават приблизително с 30 %  общото дневно потребление в Литва (таблица A1, приложение 3). Излишният газ ще се транзитира тлавно към Полша през GILP.

Изводът е, че суап сделките ще подобрят „договорната“ диверсификация. Има се предвид, че суаповите сделки ще намалят пазарния дял на „Газпром“ в Литва, Полша и България, защото част от обемите руски газ ще се доставят от купувачите от унгарските и словашките пазари.

В анализа се посочва, че при увеличаване на  обемите за суап сделките около 36% от ежедневното потребление, пазарният дял на  „Газпром“ в Литва ще намалее до около 63 %. Обемите суапови сделки ще намалят обемите на втечнен газ от Клайпеда, (фигура А12). За втечнен природен газ остава 1%. В този случай делът общо на руския газ в Литва ще е близо 99% (63 % от „Газпром“ и 36 % от суап сделки) в средно дневното вътрешно потребление.

В Полша ситуацията на пазара е подобна, делът на „Газпром“ на полския пазар е 33%, а обема на суап сделките от Словакия/Литва заема около 4% от ежедневното потребление. (фигура А11). Обаче в някои дни, общият пазарен дял на газа от  „Газпром“ и от суап сделките достига 49 % от дневната консумация – тоест, обема физически газ, идващ от Русия може да бъде по - висок с пазарен дял  - 49 %, което е с 12 % по-висок от пазарния дял на руския газ без суап сделки (около 37 %).

Що се отнася до България в анализа се отчита, че зависимостта от руски физически газ е все същата – 100 % от дневното потребление. На практика суап сделките ще подобрят „договорната“ диверсификация, чрез навлизане на българския пазар на продавачи от Словакия и Унгария. Но това отново ще бъде руски газ пренасочен от Словакия и Унгария с пазарен дял 29% (фигура A13).

Въз основа на посочените факти, в анализа се поставят въпроси: първо, тъй като „Газпром“ има дългосрочни договори за доставка на газ с купувачи от 5-те ДЧ, компанията ще отмени или съществено намали минималните обеми take-or-pay, за да позволи обеми от суап сделки да заемат пазарен дял в Полша, Литва и България? Ако не, тогава, какви са механизмите, които ще позволят да се осъществят предложените суапови сделки и по този начин да ограничат потенциалната пазарна мощ на „Газпром“?

В заключение се отбелязва, че суап сделките увеличават или не променят зависимостта от внос на руски газ в Литва, Полша и България. Суап сделките увеличават  разнообразието на договори за газ и увеличават броя на участниците на пазара надолу по веригата, но те не подобряват сигурността на доставките и не разнообразяват предлагането от различни източници. Те може да подобрят търговията на газ и потенциално ликвидността на пазарите в Централна и Източна Европа, но не и енергийната сигурност.

Въздействие върху междусистемната връзка Гърция-България (IGB)

В анализа се отбелязва, че може да има потенциални закъснения при изпълнението на междусистемната връзка между Гърция-България. Приема се че IGB и Южния газов коридор ще бъдат завършени до 2020 г. Резултатите от прилагане на моделите показват, че ако IGB се осъществи и се доставя газ от Шах Дениз ІІ на цени в съответствие с краткосрочните пределни разходи, тогава IGB може значително да ограничи потенциалната пазарна мощ на „Газпром“ в България. В същото време се прави уговорката, че това заключение ще е валидно само ако България осигури доставки на газ от Азербайджан на цени, определени на база краткосрочните пределни разходи.

На практика IGB и достъпът  до не руски газ от Каспийския регион са важни за България, тъй като могат  да ограничат потенциалните злоупотреби с господстващо положение на „Газпром“. Най-вече способността на IGB да ограничи пазарната моща на „Газпром“ в България ще е функция на цените на азерския газ, които България ще получава. Ако цената на азерския газ е в съответствие с краткосрочните пределни разходи, то въвеждането на споразумения за суап не би засегнало търговията чрез IGB. Въпреки това, ако се оцени  азерския газ по конкурентните стандарти на СЗЕ, тогава суап сделките биха заменили  напълно IGB/Азербайджан пазарен дял в България (таблица А4).

Въздействие на междусистемните споразумения между операторите на преносни системи (ОПС) върху господстващото положение на „Газпром“ на пазарите в Централна и Източна Европа

Въз основа на публикуваната версия на предложените задължения на „Газпром“, се разбира, че „Газпром“ ще улесни сключването на споразумения за взаимносвързване, особено между Гърция и България. Това е един от най-бързият, най-евтин и най-ефективен начини за ограничаване на пазарната мощ на „Газпром“ на монополизирания пазар в България. Причината е, че при подписани и действащи междусистемни споразумения между ОПС може да се осъществява виртуален пренос и суап сделки, които ще ограничат прекомерно високите цени на газа на „Газпром“ за България. Например вносителите на руски газ в Гърция, които имат дългосрочни договори с „Газпром“ може да предложат този газ в България при благоприятни ценови условия, давайки  указания на българския ОПС да доставя този газ до клиенти в България. След това тези продавачи от Гърция може да купуват газ от пазара на втечнен газ, който да замени руския газ в Гърция.

В анализа се подчертава, че сключването на междусистемно споразумение и възможността за виртуален пренос на газ и суап сделки между Гърция и България имат потенциала да ограничат пазарната мощ на „Газпром“ на монополизирания български пазар. В действителност, резултатите от приложените модели показват, че суап сделките между Гърция и България драстично ще ограничат пазарната мощ на „Газпром“, дори ако не се осъществят предложените суап сделки, в съответствие с променените точки за доставка между България и Словакия/Унгария) (фигура А21). Този обратен поток и суапови сделки между Гърция и България са проконкурентни в сравнение със суаповите сделки предложени от „Газпром“, защото те позволяват пряка конкуренция между различни източници на газ –втечнен  природен газ, обратен поток от Италия (след въвеждане на ТАР в експлоатация) или от изнова на азерски газ за Гърция.

Тези сравнително прости „меки“ мерки може да подобрят конкурентната среда на пазара на газ в България, без да е необходимо дори да се чака да се построи междусистемната връзка.           

Заключения

Въз основа на получените резултати от приложените модели за изследване на въздействието на предложените ангажименти от „Газпром“ върху пазара в 5-те ДЧ може да се приеме, че условията на пазара на газ в Централна и Източна Европа ще се подобрят.  Резултатите от това изследване показват, че:

По принцип предложението за поемане на ангажименти от „Газпром“, по специално възможността за купувачите на газ от Централна Европа (Словакия, Полша и Унгария) да променят точките за доставка до нови местоположения (Литва и България) значително могат да ограничат потенциалната пазарна мощ на „Газпром“ на тези пазари. Те позволяват сближаване на цените на руския газ в региона и предлагат ефективен начин за свързване на тези пазари с по-ликвидните пазари в Северна и Западна Европа.

Суаповите сделки  дават възможност на други доставчици да навлезнат на пазарите в България и балтийските страни, което може да повлияе (положително) при преговорите за цените между съществуващите купувачи в балтийските страни и България с „Газпром“. Опцията дава възможност да се задейства преглед на клаузите за цените, тъй като пазарите надолу по веригата фундаментално ще се променят, което може да доведе до договаряне на по-конкурентни цени за България и балтийските страни.

Въпреки това в анализа се сочи, че  такова предоговаряне е скъпо и отнема време, а съществува и асиметрия на пазара в полза на „Газпром“ в сравнение с малките вносители в балтийските страни и България.

За да се реализират положителните ефекти, от изпълнението на суапови сделки, може би ще е необходимо да се изработят разчети (програма) за количествата газ, необходими за задоволяване на търсенето на газ надолу по веригата в региона на Балтийско море и българския пазар. Това се налага, тъй като потребителите на газ са обвързани с дългосрочни договори за покупка с настоящите вносители и новите доставчици от Централна Европа, които биха желали да променят точките за доставка и да навлязат на тези пазари не биха могли да го направят.

В анализа още се напомня, че тази "виртуална" връзка между пазарите в ЦИЕ и други по-конкурентни пазари разчита на поведението на „Газпром“ и таксите му за пренос. Затова трябва да се определят различни нива на таксите за пренос и как те биха повлияли на представените от моделите резултати. Посочва се, че представените ангажименти  не дават яснота какви фактори ще влияят върху таксите за пренос, те ще са зависими ли от разходите на преносната система в Русия? Те ще са зависими ли от транзитните такси, които трябва  да бъдат платени от „Газпром“ на други страни по пътя на газа до Словакия, България и Литва? Би било полезно да се разясни методологията за изчисляване на тези такси.

Възникват законни въпроси по отношение на ролята на фирмите от Словакия, Полша и Унгария, които биха искали да навлезат на пазарите за газ на балтийските държави и България. Първо, тъй като „Газпром“ има дългосрочни договори за газ с купувачите от тези пет ДЧ, компанията има ли намерение да отмени или съществено намали минималните обеми според клаузата „купи-или-плати“ take-or-pay, за да се позволи на обемите от суап сделките да заемат пазарен дял в Полша, Литва и България? Ако не, тогава, какви са механизмите, които ще позволят на обемите от предложените суапови сделки, да ограничат потенциалната пазарна мощ на „Газпром“?

Въпреки че възможността за промяна на точките за доставка може да има положително въздействие на пазара, тя също така поставя редица политически предизвикателства пред 5-те ДЧ, а именно - газовата диверсификация и енергийната сигурност. Суап сделките е възможно да увеличат общо пазарния дял  на руския газ в Литва и Полша, докато другите пазари нямат подобрение в диверсификацията. Това е "договорна" диверсификация, а не физическа, защото суап обемите са изцяло руски газ.

Освен това суап сделките могат да повлияят (отрицателно) при въвеждането в експлоатация на стратегически газови инфраструктури като газовата връзка Полша-Литва (GILP), терминалите за втечнен газ Клайпеда и Швиноуйшче, междусистемната връзка Гърция-България и по-общо на газовия договор на България с Азербайджан.

В анализа се прави предупреждение, че суап сделките може да имат "нежелани" последствия. Те могат да спомогнат за „дезинтегриране“  на балтийските пазари и пазара в България от останалите пазари в Европа. При прилагане на моделите се доказва, че при осъществяване на суап сделките, сделките за втечнен газ на терминал Клайпеда ще са приблизително нула. Това ще увеличи разходите за използване на газовата система в балтийските страни и България (ситуацията при IGB ще бъде същата, както при Клайпеда), заради приетия регулаторен модел в Европа, при който всички газови активи се социализират. Трансграничната търговия между тези малки пазари и останалата част на Европа може да бъде възпрепятствана от допълнителните разходи.

Единственият положителен фактор от предлаганите ангажименти е възможността за определяне на конкурентни цени на руски газ, които ще се съпоставят с конкурентните показатели на пазара в СЗЕ, както и със социализираните разходи за експлоатация на газовите системи, (които ще трябва да включват всички стратегически активи, за да се отговори на монополната власт на „Газпром“). Това е порочен кръг, в смисъл, че тези проекти са били публично финансирани от съображения за сигурност и да бъдат използвани срещу упражняваната пазарна мощ от страна на „Газпром“ в тези страни. Сега, „Газпром“ прави предложение да промени договорните и търговски практики, които да гарантират развитието на конкурентни пазари и цени в петте ДЧ. Разходите за построяването на тези активи, ако те не бъдат използвани, ще трябва да се разпределят между всички потребители на газ и електричество.

Накрая в анализа се посочва, че получените резултати от прилагането на трите сценарии разкриват основните предизвикателства пред настоящия регулаторен модел в Европа, имащ за цел да завърши изграждането на единен пазар за газ. Предлага се ГД „Конкуренция“ да започне широкообхватно изследване на въздействието и годността на сегашния регулаторен режим, за да установи  доколко той подкрепя и улеснява конкуренция в и между европейските газови пазари.

Пълният текст на анализа