Енергетика: Съдът на ЕС потвърди, че принципът на енергийна солидарност е основен принцип на правото на Съюза

 

На 15 юли 2021 г. Съдът на Европейския Съюз прие важно решение, с което потвърди принципа, че  законосъобразността на всеки акт на институциите на Съюза, свързан с политиката в областта на енергетиката, трябва да се преценява с оглед на принципа на енергийна солидарност.

Решението е по повод на  жалба на Германия срещу решението на Общия съд, който, прилагайки този принцип, е отменил решение на Комисията от 2016 г. за изменение на условията за достъп до газопровода OPAL. С жалбата си Федерална република Германия иска отмяната на решение на Общия съд на Европейския съюз от 10 септември 2019 г., Полша/Комисия (T‑883/16, с което се отменя Решение C(2016) 6950 final на Комисията от 28 октомври 2016 година ( „спорното решение“) за изменение на условията за изключване на Ostseepipeline-Anbindungsleitung ( „газопроводът OPAL“) от обхвата на задължението за прилагане на правилата за достъп на трети лица и тарифните регулации съгласно Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО

 

Правна уредба

 Правото на Съюза

Директива 2003/55 е отменена и заменена от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).

Съгласно член 32 („Достъп на трети страни“) от Директива 2009/73, който е идентичен на член 18 от Директива 2003/55:

„1.Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до газопреносната и газоразпределителната система и съоръженията за [втечнен природен газ, наричан по-нататък „ВПГ“], на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата. Държавите членки гарантират, че тези тарифи или методиките, които определят изчисляването им, са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 41 от регулаторен орган, посочен в член 39, параграф 1, и че тези тарифи и методиките, когато се одобряват само методиките, са публикувани преди влизането им в сила.

2.Операторите на газопреносни системи[…] имат достъп, ако е нужно за целта на извършването на дейността им, включително във връзка с трансграничен пренос, до мрежата на други оператори на газопреносни системи.

3.Разпоредбите на настоящата директива не възпрепятстват сключването на дългосрочни договори, при условие че те са съобразени с правилата за конкуренция на Общността“.

Член 36 („Нова инфраструктура“) от Директива 2009/73, който заменя член 22 от Директива 2003/55, гласи следното:

„1.Голяма нова газова инфраструктура, например междусистемни газопроводи, съоръжения за ВПГ и съоръжения за съхранение, при искане може да бъде освободена за определен период от време от разпоредбите на членове 9, 32, 33 и 34 и член 41, параграфи 6, 8 и 10, при следните условия:

а)инвестицията следва да поощрява конкуренцията в газовите доставки и да повишава сигурността на доставките;

б)нивото на риска, свързан с инвестицията, трябва да е такова, че инвестицията не би била направена, ако не се предостави освобождаване;

в)инфраструктурата следва да е собственост на физическо или юридическо лице, което е отделено, поне по отношение на правната му форма, от операторите, в чиито системи ще се изгражда тази инфраструктура;

г)трябва да се събират такси от ползвателите на тази инфраструктура; и

д)освобождаването не трябва да е във вреда на конкуренцията или на ефективното функциониране на вътрешния пазар за природен газ, или на ефективното функциониране на регулираната система, към която се присъединява инфраструктурата.

[…]

3.[Националният регулаторен] орган[…] може за всеки отделен случай да взема решение за освобождаването, посочено в параграфи 1 и 2.

[…]

6.Дадено освобождаване може да покрие целия или част от капацитета на новата инфраструктура или на съществуващата инфраструктура със значително увеличен капацитет.

При вземането на решение за освобождаване за всеки отделен случай се разглежда необходимостта от налагане на условия относно продължителността на освобождаването и недискриминационния достъп до инфраструктурата. При вземането на решение относно тези условия особено внимание се обръща на допълнителния капацитет, ко[й]то ще се изгради[,] или на изменението на съществуващия капацитет, на времевия хоризонт на проекта и на националните особености.

[…]

8.Регулаторният орган незабавно изпраща на Комисията копие от всяка молба за освобождаване от момента на получаването ѝ. Компетентният орган незабавно нотифицира Комисията за решението и предоставя цялата свързана с него информация. Тази информация може да бъде представена на Комисията в обобщена форма, за да се даде възможност на Комисията да вземе добре обосновано решение. По-специално информацията включва:

а)подробно изложените основания, на базата на които регулаторният орган [или държавата членка] е взел[(а)] решение за предоставяне или отказ за освобождаване, заедно с позоваване на параграф 1, включително съответната(ите) точка(и) от въпросния параграф, на която(ито) се основава такова решение, включително финансовата информация, обосноваваща необходимостта от освобождаване;

б)предприетия анализ на влиянието върху конкуренцията и ефективното функциониране на вътрешния пазар на природен газ в резултат от предоставянето на освобождаване;

в)причините за периода от време и дела на общия капацитет на въпросната инфраструктура за газ, за която се предоставя освобождаване;

г)резултата от консултациите със съответните регулаторни органи, когато освобождаването е свързано с междусистемен тръбопровод; и

д)приноса на инфраструктурата за диверсификация на доставките на газ.

9.В срок от два месеца, започващ от деня на получаване на нотификацията[,] Комисията може да вземе решение, изискващо от регулаторния орган да измени или отмени решението за освобождаване. Двумесечният срок може да бъде удължен с допълнителен срок от два месеца, когато Комисията търси допълнителна информация. Този допълнителен срок започва да тече от деня след получаването на пълната информация. Първоначалният двумесечен срок може да бъде удължен и по взаимно съгласие на Комисията и регулаторния орган.

[…]

Регулаторният орган изпълнява решението на Комисията, като изменя или отменя решението за освобождаване в срок от [един] месец, и информира съответно Комисията за това.

[…]“.

 Германското право

Член 28a, параграф 1 от Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz — EnWG) (Закон за доставките на електроенергия и газ) от 7 юли 2005 г. (BGBl. 2005 I, стр. 1970) в редакцията му, приложима към обстоятелствата по случая, позволява на Bundesnetzagentur (Федерална мрежова агенция, Германия) по-конкретно да освободи от прилагането на разпоредбите относно достъпа на трети лица междусистемните газопроводи между Германия и други държави. Условията за прилагане на посочения член 28а съответстват по същество на тези по член 36, параграф 1 от Директива 2009/73.

Обстоятелствата, предхождащи спора, и спорното решение

На 13 март 2009 г. Федералната мрежова агенция уведомява Комисията за две решения от 25 февруари 2009 г., с които трансграничният капацитет за пренос на проекта за газопровод OPAL (който представлява наземният участък на запад на газопровод „Северен поток 1“) се изключва за период от 22 години от прилагането на правилата за достъп на трети лица, предвидени в член 18 от Директива 2003/55 и възпроизведени в член 32 от Директива 2009/73, и на тарифните правила по член 25, параграфи 2—4 от първата директива. Двете решения се отнасят до дяловете, притежавани от двамата собственици на газопровода OPAL. Дружеството, което експлоатира частта (80 %) от газопровода OPAL, притежавана от единия от тези двама собственици, е OPAL Gastransport GmbH & Co. KG ( „OGT“).

 

С решение C(2009) 4694 от 12 юни 2009 г. Комисията иска по силата на член 22, параграф 4, трета алинея от Директива 2003/55 (понастоящем член 36, параграф 9 от Директива 2009/73) от Федералната мрежова агенция да измени решенията си от 25 февруари 2009 г., като добави две условия. Първото условие е свързано със забрана за предприятие с господстващо положение на един или повече големи пазари на природен газ да резервира през период от една година повече от 50 % от капацитета за пренос на газопровод OPAL на чешката граница. Второто условие въвежда изключение по отношение на този праг, който може да бъде превишен, ако съответното предприятие прехвърли на пазара обем от 3 милиарда m³ газ на година по газопровод OPAL по открита, прозрачна и недискриминационна процедура, като при това положение, от една страна, дружеството, управляващо газопровода, или предприятието, което е длъжно да изпълни програмата, трябва да гарантира наличността на съответния капацитет за пренос и свободния избор на изходната точка и от друга страна, формата на програмите „прехвърляне на газ“ и „прехвърляне на капацитети“ трябва да бъде одобрена от Федералната мрежова агенция.

На 7 юли 2009 г. Федералната мрежова агенция изменя решенията си от 25 февруари 2009 г., като ги съобразява с посочените условия, и предоставя освобождаване от правилата за достъп на трети лица и от тарифните правила за период от 22 години въз основа на Директива 2003/55.

При техническата конфигурация на газопровода OPAL, пуснат в действие на 13 юли 2011 г., природният газ може да се доставя на входната точка на този газопровод, близо до Грайфсвалд (Германия), само по газопровода „Северен поток 1“, използван от групата „Газпром“ за пренос на газ, извличан от руските находища. Тъй като „Газпром“ не привежда в действие посочената в решение C(2009) 4694 програма за прехвърляне на газ, нерезервираните 50 % от капацитета на газопровода OPAL така и не са използвани.

На 12 април 2013 г. дружествата OGT, OAO „Газпром“ и ООО „Газпром експорт“ официално искат от Федералната мрежова агенция да измени някои разпоредби на дерогацията, предоставена с решенията ѝ от 25 февруари 2009 г.

Вследствие на това искане на 13 май 2016 г. Федералната мрежова агенция уведомява Комисията на основание член 36 от Директива 2009/73 за намерението си да измени някои разпоредби на дерогацията, предоставена с решенията ѝ от 25 февруари 2009 г., що се отнася до частта от газопровода OPAL, експлоатирана от OGT. По същество предвиденото от Федералната мрежова агенция изменение се състои в замяна на наложеното в изпълнение на решение C(2009) 4694 ограничение на капацитета, който може да бъде резервиран от предприятия с господстващо положение, със задължението OGT да предлага на търг най-малко 50 % от експлоатирания от него капацитет на изходната точка в Брандов (Чешка република).

 

На 28 октомври 2016 г. на основание член 36, параграф 9 от Директива 2009/73 Комисията приема спорното решение, което е изпратено на Федералната мрежова агенция и публикувано на уебсайта на Комисията на 3 януари 2017 г.

В това решение Комисията одобрява предвидените от Федералната мрежова агенция изменения на дерогационния режим, с някои промени, а именно, първо, ограничаване на първоначалната оферта за отдаван на търг капацитет до 3 200 000 киловатчаса (около 2,48 милиарда кубически метра на година) свободно разпределяем гарантиран капацитет и до 12 664 532 киловатчаса (около 9,83 милиарда кубически метра на година) динамично разпределяем гарантиран капацитет, второ, увеличаване на обема на отдавания на търг свободно разпределяем гарантиран капацитет за следващата година, което трябва да се извърши веднага щом търсенето в рамките на годишната тръжна процедура надхвърли 90 % от предлагания капацитет, и да се осъществява на траншове от по 1 600 000 киловатчаса (около 1,24 милиарда кубически метра на година) до достигане на горна граница от 6 400 000 киловатчаса (около 4,97 милиарда кубически метра на година), и трето, възможност за предприятие или група предприятия с господстващо положение в Чешката република или контролиращо/контролиращи над 50 % от пристигащия в Грайфсвалд газ, да участва в търговете за свободно разпределяем гарантиран капацитет само до базовата цена, която не трябва да надхвърля средната базова цена по регламентираната тарифа на преносната мрежа на зоната на Gaspool (която обхваща северната и източната част на Германия) към Чешката република за сходни стоки през същата година.

На 28 ноември 2016 г. Федералната мрежова агенция изменя в съответствие със спорното решение предоставената с решението ѝ от 25 февруари 2009 г. дерогация, отнасяща се до експлоатирания от OGT дял на газопровода OPAL, като сключва с това дружество публичноправен договор, който съгласно немското право има последиците на административно решение.

 

Производството пред Общия съд

С жалба, подадена на 16 декември 2016 г. в секретариата на Общия съд, Република Полша иска отмяна на спорното решение.

Полша счита, че спорното решение застрашава сигурността на доставките на газ в Полша поради прехвърлянето към транзитен път „Северен поток 1“/OPAL на част от обемите на природен газ, които преди това са били пренасяни през държавите от Централна Европа (сред които е и Полша) посредством конкурентните на OPAL газопроводи, Полша сезира Общия съд на Европейския съюз с жалба за отмяна на това решение.

Общият съд преценява, че спорното решение е прието в нарушение на принципа на енергийна солидарност, формулиран в член 194, параграф 1 ДФЕС. Общият съд отбелязва, че общо задължение на Съюза и на държавите членки е да вземат предвид интересите на всички участници, които могат да бъдат засегнати, така че при упражняването на правомощията си във връзка с политиката на Съюза в областта на енергетиката Съюзът и държавите членки трябва да полагат усилия да не вземат мерки, които могат да засегнат тези интереси в сферата на сигурността на доставките, икономическата и политическата жизнеспособност и диверсификацията на източниците на доставки, като правят това в името на своята отговорност, произтичаща от тяхната взаимозависимост и фактическа солидарност.

Общият съд прави оценка, че този принцип е накърнен със спорното решение, защото, първо, Комисията не е разгледала въздействието на изменението на режима на експлоатация на газопровода OPAL върху сигурността на доставките в Полша и второ, Комисията явно не е проверила какви биха могли да бъдат последиците в средносрочен план, по-специално за политиката в областта на енергетиката на Република Полша, от прехвърлянето към транзитен път „Северен поток 1“/OPAL на част от обемите на природен газ, които преди това са били пренасяни през газопроводите „Ямал“ и „Братство“, нито е претеглила тези последици спрямо констатираното от нея повишаване на сигурността на доставките на равнището на Съюза.

Общият съд уважава жалбата на Полша и отменя спорното решение поради нарушение на принципа на енергийна солидарност, прогласен в член 194, параграф 1 ДФЕС6 . Според Общия съд Комисията е трябвало да разгледа въздействието на изменението на режима на експлоатация на 1 Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО

Федерална република Германия обжалва решението на Общия съд

В жалбата  Германия изтъква, че принципът на енергийна солидарност, прогласен в член 194, параграф 1 ДФЕС, няма обвързващо действие, в смисъл че не поражда права и задължения за Съюза и за държавите членки. Според Федерална република Германия става въпрос за абстрактно, чисто политическо понятие, а не за правен критерий, с оглед на който може да се прецени валидността на акт, приет от институция на Съюза. Само чрез конкретизация във вторичното право такъв принцип можел да се превърне в правен критерий, който да трябва да бъде прилаган от изпълнителните органи. Това произтичало от обстоятелството, че предметът на първичното право не е да се установят правни критерии, които да могат да се изтъкват пред съд, а да се определи политически общата рамка, в която се развива Съюзът, както и неговите цели, които се преследвали и конкретизирали с регламентите и директивите.

Република Полша, подкрепяна от Република Латвия и Република Литва, посочва, че това основание следва да се отхвърли по същество.

По-специално Република Полша изтъква, че принципът на енергийна солидарност, закрепен в член 194, параграф 1 ДФЕС, е конкретен израз на общия принцип на солидарност между държавите членки. Според тази държава членка в йерархията на източниците на правото на Съюза общите принципи са от същия ранг като първичното право. В това отношение Република Полша посочва, че актовете на вторичното право трябва да се тълкуват — а законосъобразността им да се преценява — в светлината на посочения принцип. Ето защо било неправилно твърдението на Федерална република Германия, че член 36, параграф 1 от Директива 2009/73 е единственият критерий при контрола за законосъобразност на спорното решение.

 

Съображения на Съда

Член 194, параграф 1 ДФЕС предвижда, че в рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар и предвид необходимостта от опазване и подобряване на околната среда политиката на Съюза в областта на енергетиката има за цел, в дух на солидарност между държавите членки, да осигури функционирането на енергийния пазар, да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза, да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи.

Така духът на солидарност между държавите членки, посочен в тази разпоредба, представлява конкретен израз в областта на енергетиката на принципа на солидарност, който сам по себе си е един от основните принципи на правото на Съюза.

Всъщност освен в член 194, параграф 1 ДФЕС принципът на солидарност се споменава в редица други разпоредби от Договорите. Що се отнася до Договора за ЕС, в неговия преамбюл държавите членки посочват, че със създаването на Съюза те желаят „да задълбочат солидарността между своите народи“. Солидарността се споменава също така в член 2 ДЕС като една от характеристиките на обществото, което споделя общите ценности на държавите членки, и в член 3, параграф 3, трета алинея ДЕС съгласно който Съюзът насърчава по-специално солидарността между държавите членки. Съгласно член 21, параграф 1 ДЕС солидарността е и един от ръководните принципи на външната дейност на Съюза, а видно от член 24, параграфи 2 и 3 ДЕС, в разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност се споменава „взаимната политическа солидарност“ на държавите членки.

Що се отнася до Договора за функционирането на ЕС, в член 67, параграф 2 от него изрично се посочва солидарността между държавите членки в областта на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, като прилагането на принципа в тази област се потвърждава от член 80 ДФЕС. В част трета, дял VIII от Договора за функционирането на ЕС, и по-специално в глава 1, посветена на икономическата политика, член 122, параграф 1 ДФЕС също изрично посочва духа на солидарност между държавите членки, споменат и в член 222 ДФЕС, съгласно който Съюзът и неговите държави членки действат съвместно в дух на солидарност, в случай че държава членка стане обект на терористично нападение или жертва на бедствие.

Съдът посочва, че принципът на солидарност е в основата на цялата правна система на Съюза и той е тясно свързан с принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, съгласно който Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. В това отношение Съдът по-специално е постановил, че този принцип налага не само държавите членки да вземат всички мерки, които са годни да гарантират обхвата и ефективното действие на правото на Съюза, но предполага и насрещни задължения за институциите на Съюза за лоялно сътрудничество с държавите членки. И  нищо не позволява да се приеме, че принципът на солидарност, закрепен в член 194, параграф 1 ДФЕС, не може сам по себе си да има обвързващо действие за държавите членки и за институциите на Съюза. Този принцип произтича от самия текст и от самата структура на посочената разпоредба  и стои в основата на всички цели на политиката на Съюза в областта на енергетиката, като ги групира и им придава съгласуваност.

Съдът заключава, че актовете, приети от институциите на Съюза, включително от Комисията, в рамките на тази политика, трябва да се тълкуват — а законосъобразността им да се преценява — в светлината на принципа на енергийна солидарност.

Така принципът на енергийна солидарност във връзка с принципа на лоялно сътрудничество изисква Комисията да провери дали съществува опасност за доставките на газ на пазарите на държавите членки при приемането на решение на основание член 36 от Директива 2009/73.

Освен това, принципът на енергийна солидарност изисква институциите на Съюза, включително Комисията, да претеглят съответните интереси в светлината на този принцип, отчитайки както интересите на държавите членки, така и тези на Съюза като цяло.

Ето защо Съдът потвърждава, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорното решение трябва да бъде отменено поради нарушение на принципа на енергийна солидарност.

Пълният текст на съдебното решение е публикуван на уебсайта CURIA в деня на обявяването.