Не национализация, а конкуренция е необходима за ЕРП

През последните дни сме свидетели на многохилядни протести на  клиенти на ЕРП- та и потребители на електроенергия. Не е необходимо да се правят задълбочени анализи, за да се каже, че протестите имат основание, защото те са следствие от липса на реформи в енергийния сектор. Хората излезли на протести през последните дни интуитивно, но точно  посочиха проблема на енергийния пазар, а той е наличие на „монополни и непрозрачни структури в енергийния сектор“, които лишават потребителите от избор. В същото време предложеното решение за национализация на  т.н  ЕРП-та  няма да  разреши проблема с високите сметки. Национализацията изобщо няма да разреши проблема, даже може допълнително да причини дългосрочни вреди за страната, защото ще даде много лош сигнал към всички потенциални инвеститори, които може би имат планове да насочат инвестициите си към България. А трябва да сме наясно, че без привличане на чужди инвестиции икономиката на страната няма как да излезе от кризата и да бележи икономически растеж. Нужно е да се охладят страстите и емоциите и трезво да се разгледа ситуацията на енергийните пазари, защото национализацията не е вярното решение. „Топлофикация София” е прекрасен пример за това, че държавната собственост изобщо не гарантира качеството и ниските цени на услугите. Решението не е в национализацията на електроразпределителните предприятия, а в предприемане на стъпки за либерализация и отваряне на енергийните пазари за конкуренция. Това може да стане само чрез провеждане на задълбочени и смели пазарни реформи с активното участие на националния регулаторен орган. Реалната пазарна среда с конкуренция между доставчиците на електроенергия или газ може да доведе до справедливи  цени и добро качество на услугата по цялата веригата от производството до крайния  потребител .

Това, че България не е направила необходимото, за да отвори пазара за конкуренция  беше потвърдено и вчера на пресконференция на ЕК от говорителя на комисаря по енергетика - Марлене Холцнер.
За проблемите при пазара на едро за електроенергия е коментирано в този блог ТУК.
Да не забравяме, че има и антитръстово производство на ЕК срещу БЕХ и НЕК за злоупотреба с господстващо положение на пазара на едро.

За пазара на дребно
Една от първите стъпки, която следва да се предприеме за пазара на дребно е операторите на разпределителни системи да отговарят на изискванията на Третия енергиен пакет. Това са ЕВН Електроразпределение, ЧЕЗ разпределение и Енерго - Про Мрежи.

Отделяне на операторите на разпределителни системи (ОРС)

Процесът, който реално може да доведе до създаване на енергиен пазар на дребно може да се осъществи само чрез т.н отделяне unbundling на операторите на разпределителни системи.  По-просто казано идеята е да се отделят операторите на мрежите от доставките на електроенергия или природен газ.

Режимът на отделяне на ОРС, бе въведен още с Втория либерализационен пакет. В съответствие с тези правила бяха правно отделени горепосочените три ЕРП – та за разпределение и три за  доставки.  Практиката показа, че този пакет не можа да изиграе ролята си, в редица държави-членки, включително и в България, тъй като  де юре бе осъществено отделянето, но де факто това отделяне не доведе до реална конкуренция на пазара, която да осигури избор на крайните потребители между различни доставчици на електроенергия. Абонатите продължават да бъдат зависими от един единствен доставчик на електроенергия.

Затова бе приет и Третия енергиен пакет, чиито разпоредби имат за цел да допълнят правилата за отделяне и по този начин да  гарантират отварянето за конкуренция на пазара на дребно. В член 26 от Директивите за електроенергия и природен газ са добавени нови разпоредби с допълнителни мерки, прилагането на които да доведат до реално създаване на пазар с конкуренция.

По конкретно при  отделянето следва да се спазят следните изисквания: 

(А) юридическо отделяне  на ОРС от другите дейности на вертикално интегрираното предприятието, които не са свързани с разпределението;

(Б) функционално отделяне на ОРС, което  да гарантира независимостта от другите дейности на вертикално интегрираното предприятие;

(В) счетоводно отделяне: изискване да се води отделно счетоводство за дейностите на операторите на разпределителни системи;

(Г) възможност за освобождаване от изискването за правно и функционално отделяне на някои оператори на разпределителни системи.

Какво представлява  правното отделяне

Член 26 от Директивите за електроенергия и природен газ  изиска разпределението на електроенергия и природен газ да се извършва от отделно предприятие, което да управлява  "разпределителната мрежа". Задължението да се създаде отделна компания се отнася само до мрежовите дейности. Дейностите по доставка  и производството може да се извършват в рамките на една компания.

Вертикално интегрираното предприятие, по принцип може свободно да избира правната форма на ОРС при условие, че тази правна форма гарантира достатъчна степен на независимост на управлението на ОРС от други части на вертикално интегрираното предприятие. Трябва да са изпълнени изискванията за функционалното отделяне. Ако в резултат на правното отделяне не се постигне ефективно функционално отделяне, например ако режимът позволява да се дават инструкции по отношение на оперативното управление от други части на вертикално интегрираното предприятие, следва да се направят съответните промени. Също така, всички договорни споразумения, въвеждащи допълнителни надзорни права, които водят до ограничаване на независимостта на ОРС, трябва да бъдат съвместими с изискванията за функционално отделяне.

Какво представлява функционалното отделяне

Функционалното отделяне е свързано с отделяна на управлението на ОРС от другите предприятия на вертикално интегрираната компания. Член 26 от Директивите за електроенергия и природен газ, изисква лицата отговорни за управление на ОРС да не участват във фирмени структури на интегрираното вертикално предприятие, които пряко или непряко осъществяват дейност по производство или доставка. Това са   лица, отговорни за управление на ОРС от висшия мениджмънт, като членове на изпълнителната власт управление и / или членове на борда, коити имат правомощия за вземане на решения, включително за  оперативното управление на ОРС.

В резултат на тези изисквания, управител на ОРС не може да бъде едновременно  в управлението  на предприятията от групата свързани с пренос, доставка или производство на електроенергия, или обратното. Дали и до каква степен управител на ОРС може да работи в същото време за холдинговата компания на вертикално интегрираното предприятие, ако холдинговото дружество в същото време не участва пряко в производство или доставка, тъй като съществуват отделни юридически независими лица за тези дейности, трябва да се решава случай по случай. Във всеки случай комбинация от функции може да има само, ако холдинговото дружество не взема никакви управленски решения ден за ден по отношение на снабдяването, производството или управлението на мрежите.

Освен това, Член 26 Директивите за електроенергия и природен газ, изискват наличието на подходящи мерки, които да гарантират, че лицата отговорни за управлението на ОРС са способни да действат самостоятелно. Независимостта на лицата, отговорни за управление на мрежата може да бъде нарушена от начина на определяне на заплатата, особено ако заплатата им се основава на изпълнение на цели, поставени от холдинговото дружество или от компанията за производство или доставка, тъй като това може да доведе до наличие на конфликти на интереси. Преместването на мениджъри от ОРС в други части на компанията и обратно може да доведе до риск от конфликт на интереси и изисква прилагане на правила и мерки за запазване на независимостта им. Конфликт на интереси за управление на мрежата може да възникне и ако ОРС пряко или непряко притежава акции в предприятие за  доставка или производство, при което може да се приеме, че има  финансов интерес в неговата работа. По същия начин, въпросът за дялово участие на ръководителите на ОРС в предприятия от вертикално интегрираното предприятие може да доведе до опасения за гарантиране на  независимостта при управлението. Решенията на компанията-майка, да замени един или повече членове в ръководството на ОРС също може да попречи на независимостта на ОРС при определени обстоятелства, особено ако причините за подмяна на членовете на управлението не са установени предварително в договора на ОРС.

Положенията, посочени по-горе, трябва да бъдат разгледани от всяка държава-членка по начин, който да осигурява независимостта на ОРС и неговото управление. Един важен въпрос в контекста на управлението на отделяне е степента, до която е позволено да имат общи услуги, т.е. услуги, които се поделят между пренос / разпределение, доставка и евентуално други предприятия в рамките на вертикално интегрираното предприятие. Тези услуги могат да се отнасят до персонала и финансите, ИТ услуги, наем и транспортни услуги. Целесъобразно е да се разгледат тези въпроси за всеки отделен случай. ОРС трябва да има на свое разположение необходимите ресурси, включително човешки, технически, физически и финансови ресурси, за да изпълнява своите задачи относно експлоатацията, поддръжката и развитието на мрежата. Това означава, че ОРС не може да разчита и използва услугите на други части на вертикално интегрираното предприятие. Предоставяне на услуги от други части на вертикално интегрираното предприятие за ОРС трябва да бъде ограничен. Когато се предоставят някои ограничени услуги, то трябва да се предвидят такива условия, които да отстранят опасенията за конкуренцията и да изключат конфликт на интереси. По-специално, не трябва да се допуска кроссубсидиране между ОРС и други части на вертикално интегрираното предприятие. За да се гарантира това, услугата трябва да бъде предоставяна в пазарни условия.

Ефективни права за вземане на решения

ОРС трябва да има ефективни права за вземане на решения, независимо от други части на вертикално интегрираното предприятие, по отношение на активи, необходими за експлоатацията, поддръжката или развитието на мрежата. За да се изпълнят тези задачи, ОРС трябва да има на свое разположение необходими ресурси, включително човешки, технически, физически и финансови ресурси. Това не означава непременно, че предприятието трябва да притежава активи. Когато друга част от вертикално интегрираното предприятие остава собственик на активите и оставя на разположение на ОРс, основните решения относно активите, които трябва да останат с ОРС, а друга част от вертикално интегрираното предприятие, могат да участват в изпълнението на тези решения, при условие че предпазните мерки са въведени гарантира, че другата част от вертикално интегрираното предприятие, само изпълнява решенията, взети от ОРС.

Изискването на ефективни права за вземане на решения, не трябва да  правата на вертикално интегрираното предприятиена по отношение на надзора ,за възвръщаемостта на активите в дъщерното предприятие. Що се отнася до обхвата на тези права за надзор в директивите изрично се посочва, че той трябва да се отнася до   годишния финансов план на ОРС или всяко равностоен документ, както и до общото ниво на задлъжнялост. Що се отнася до границите на надзора спрямо оперативната дейност на предприятието, то директивите са еднакво ясни:- забранено е вертикално интегрираното предприятие да се намесва в ежедневната оперативна работа на оператора на мрежата.Също така не са позволени инструкции по отношение на решения относно изграждането или модернизирането на мрежа, ако тези решения се вместват в рамките на условията на одобрения финансов план. В рамките на обхвата на одобрения финансов план, ОРС трябва да има пълна независимост. Освен това, финансовия план, макар и приеман от вертикално интегрираното предприятие, трябва да гарантира, че ОРС има достатъчно финансови ресурси за запазване и разширяване на съществуващата инфраструктура.

Програма за съответствие Compliance programme

Според директивите операторът на разпределителна система трябва да въведе Програма за съответствие, в която да посочи взетите мерки за недопускане на дискриминационно поведение, и да гарантира, че спазването ѝ се контролира по подходящ начин. 

Основната цел на програмата за съответствие е да гарантира, че дейността на ОРС при управление на разпределителната мрежа е в съответствие с принципите на недискриминация. Програма за съответствие трябва да съдържа правила на поведение, които трябва да се спазват от персонала, за да се изключи всякаква дискриминация спрямо доставчиците, ползващи мрежата.

Например тези правила могат да включват задължение да се запазва поверителността на чувствителната търговската информация, получена при извършването на дейността му, и да предотвратява разкриването по дискриминационен начин на информация относно собствената му дейност, която може да доведе до търговски предимства за отделни участници на пазара. За да се избегнат подобни рискове в Програмата за съответствие може да се определи по-подробно  вида на информацията, която трябва да се счита за поверителна и как тя  трябва да се обработва и съхранява. Може да се предвидят и санкции в случаи на неспазване на правилата за поверителност. С допълнителен набор от правила може да се определи какво да бъде поведението на служителите при  ежедневните им контакти с мрежовите  клиенти. При бизнес контактите си служителите  на ОРС трябва да се въздържат от каквото и да е  позоваване на информация свързана с клиенти на предприятието.

Програмата  за съответствие трябва да се прилага активно и спазването й да се насърчава чрез специфични политики и процедури. Тези политики могат да включват следните елементи:

- Активна, редовна и видима подкрепа от страна на управляващия орган на програмата, например чрез лично съобщение до персонала от управлението заявява своя ангажимент към на програмата;

- Писмен ангажимент на персонала към програмата чрез подписване на Програмата за  съответствие;

- Подробно разяснение, в кои случай могат да бъдат предприети дисциплинарни действия срещу персонала за нарушаване на правилата, заложени в програмата за съответствие;

- Регулярно обучение на служителите за спазване на условията, включително и  въвеждащо запознаване с програмата за нови служители.

За ефективното прилагане на програмата ОРС трябва да определи отговорник за програмата, който да следи изпълнението на заложените правила.  Отговорникът по съответствието трябва да бъде напълно независим и трябва да има достъп до цялата необходимата информация на ОРС  и на всяко свързано предприятие, за да може да изпълнява своята задача.

Отговорникът по съответствието следва да отговаря за изпълнението на програмата за съответствие, да изготвя ежегоден доклад до регулатора, в който да посочва всички мерки и препоръки, свързани с  ефективното изпълнение на програмата. Регулаторният орган трябва да се уведомява и за  всички значителни нарушения по отношение на изпълнението на Програмата за съответствие. Този доклад трябва да се публикува

Ефективното прилагане на програмата трябва да се следи непрекъснато защото само по този начин могат да се откроят областите, които представляват най-голям риск за спазването им. Процесът на оценяване на работата на персонала трябва да се извършва по напълно прозрачен начин, защото само така  може да се покаже на служителите, че тяхното поведение се разглежда постоянно и се преценява въз  основа на условията, определени в програмата за съответствие.

Допълнителни мерки за осигуряване на функционалното отделяне

Според директивите една от  задачата на националния регулаторен е да следи дейността на вертикално интегрираното предприятие, така че  да не може да се възползва от вертикалната си интеграция с цел нарушаване на конкуренцията. По-специално вертикално интегрираният оператор на разпределителна система в комуникациите си и при използването на търговската си марка не трябва да създава възможност за объркване относно отделната идентичност на предприятието  например за доставка.

Това ще рече, че името, логото или използваната търговска марка от страна на ОРС не трябва да водят до объркване за идентичността на между оператора на мрежата и предприятието за доставка. Така например в имената и на трите дружества трябва да се премахне името на майката -ЧЕЗ, ЕВН, и Енерго-Про, тъй като с тези имена потребителят ще продължава да ги свързва с икономическата група. По този начин ще се спази задължението за избягване на  всякакво объркване на потребителите между ОРС  и предприятията доставчици. Следва да се отбележи, че правилата за отделяне, съдържащи се в директивите за електроенергия и газ са минимални правила. С оглед да гарантират ефективността на разделянето държавите-членки могат  да приемат допълнителни мерки.

Опазване на поверителност

Правилата за функционално отделяне са допълнени със задължението  ОРС да запазва поверителността на чувствителната търговска информация, получена в хода на изпълнение на дейността си. ОРС също трябва да възпрепятства разкриването на информация за собствената си дейност, която може да доведе до дискриминация межгду участниците на пазара. Това са случаите когато служители, работещи в предприятие за доставка на електроенергия, не би трябвало да имат привилегирован достъп до бази данни, съдържащи информация, която може да доведе до търговско предимство. Например подробна информация за действителните или потенциални потребители на мрежата.

Счетоводно отделяне

Разпоредбите относно счетоводното отделяне в Директивите за електроенергия и газ остават до голяма степен непроменени в сравнение с предходното законодателство.

Основният принцип, предвидени в директивите за електроенергия и природен газ е, че компаниите трябва да водят отделни счетоводни отчети за всяка от дейностите по пренос и разпределение, както те биха ги водили, ако въпросните дейности се извършваха от отделни предприятия. Целта е да не се допуска дискриминация, кръстосано субсидиране и нарушаване на конкуренцията. Те също така водят и счетоводни отчети, които могат да бъдат консолидирани с други електроенергийни дейности, които не са свързани с пренос или разпределение. При счетоводното отделяне прилагането на счетоводните принципи е от основно значение. Изключително важно е разходите да се разпределят по прозрачен и точен начин за съответните дейности. Надценяване на разходите, свързани с поддържането и експлоатацията на мрежата трябва да бъде изключено. Всяко неточно разпределение на разходите е вероятно да доведе до кръстосано субсидиране в полза на доставчика, което може да наруши  конкуренцията при предлагането на енергия на пазара.

Следва дебело да се подчертае, че според директивите от Третия пакет регулаторните органи играят ключова роля в това отношение. Тяхното  задължение включва наблюдение на ефективното отделяне на счетоводството, за да се гарантира, че няма кроссубсидиране от една страна, на преноса и / или разпространението, и от друга страна, производство и / или доставката. Одитът на регулатора трябва да разгледа начина, по който разходите са били разпределени. Затова  регулаторният орган трябва да има право на достъп до счетоводните отчети на електроенергийните предприятия, като същевременно трябва да запазва поверителността на чувствителната търговска информация. Държавите-членки може да предвидят разкриване на такава информация, само в случаите когато компетентните органи трябва да изпълнят функциите си.

Какви изводи могат да се направят за отделянето на ЕРП в България

Към момента трите разпределителни предприятия правно са отделени от вертикално интегрираното предприятие, което осъществява и доставките на електроенергия: Това са ЕВН –България Електроразпределение, Енерго –Про Мрежи и ЧЕЗ разпределение, които управляват мрежите в съответните три географски региона и де юре са отделени от предприятията за доставка. Но де факто нито операторът на мрежата предоставя недискриминационен достъп до мрежата за разпределение на конкурентни дружества доставчици, нито пък дружествата за доставка на електроенергия се стремят да предоставят услуги за доставка на електроенергия на абонатите на другите два  оператори на разпределителни системи. Тук точно трябва да се прояви ролята на регулатора, който активно трябва да спомага за отваряне на пазара на дребно за конкуренция. Реално предприятията за доставка не трябва да предлагат услуги само на абонатите на собствения ОРС, но и на абонатите на другите два ОРС. В същото време на пазара ще могат да навлизат и нови доставчици на електроенергия, включително такива с държавна собственост на капитала. 
За да се гарантира процеса на отваряне на пазара на дребно за конкуренция директивите от Третия пакет дават изключително големи и силни правомощия на националните регулаторни органи. Те са тези, които трябва да осъществяват този не лек процес на либерализация. и то при пълна независимост от пазарно и политическо влияние, включително и това да не приемат указания и да се подчиняват на  решения, взети от изпълнителната власт. Регулаторът  трябва да работи прозрачно, безпристрастно и последователно и да създава условия за конкуренция и да гарантира на потребителите избор на доставчици. Те трябва да могат свободно да сменят доставчика си. Заплахата, че всеки потребител  във всеки момент може да смени доставчика си, ако е недоволен от него, на практика ще дисциплинира участниците на пазара на дребно. По този начин на практика ще се изпълни условието  за отваряне на пазара на дребно за конкуренция.