Енергетика: независимост и нови предизвикателства пред националния енергиен регулатор

 

Във връзка с приетия от Народното събрание мораториум върху цената на електроенергията, ВиК услугите и топлинната енергия на регулиран пазар на нивата от 16 декември 2021 г. се изказаха много експерти, че това е недопустима намеса в работата на независим регулаторен орган – Комисия за енергийно и водно регулиране (КЕВР).

Да, това е азбучна истина, че в работата на независим енергиен регулатор не би следвало така грубо да се намесва дори и Народното събрание.

Още в директивите от Третия енергиен пакет (2009 г) беше заложено изискването към държавите-членки да гарантират независимостта на регулаторния орган и безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За тази цел, държавата-членка следваше да транспонира в националното си законодателство директивите от Третия пакет и и по този начин да създадат независим  национален енергиен регулатор.

В отговор на това изискване, включено в европейското енергийно законодателство, през 2015 г. беше променен Закона за енергетиката (ЗЕ), в който е записано:

“При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и дейността и се осъществява въз основа на независимост, безпристрастност, професионализъм, почтеност, последователност, публичност и прозрачност. Комисията се отчита за дейността си пред Народното събрание.“

България както обикновено, не транспонира в пълнота разпоредбите на директивата, при което регулаторния орган не разполага с така наречената функционална независимост. Така например в ЗЕ се посочва, че регулаторът е независим от изпълнителната власт, но в директивите е посочено, че регулаторът следва да е и „функционално независим от други публични и частни образувания: Решенията на регулатора не  трябва да се одобряват от други публични органи или трети страни и следва да подлежат единствено на съдебен контрол“.

Освен това регулаторът следва да има автономност при изпълнението на предоставения му бюджет, както и да разполага с достатъчни човешки и финансови ресурси за изпълнение на своите задължения.

КЕВР няма гарантирана финансова автономност. В директивите от Третия енергиен пакет и публикуваните разяснения на Европейската комисия, за да се гарантира независимостта на регулатора  изрично се подчертава, че бюджета трябва да се одобрява като обща сума, а разпределението му задължително да е само от компетенциите на КЕВР и на никой друг. Изпълнението на това условие гарантира независимостта на регулаторния орган. Препоръката е никой да не дава инструкции, как органа да разпределя и разходва бюджета си. Одобреният бюджет трябва да бъде в такъв размер, че напълно да гарантира ефикасната и ефективна работа на регулатора при изпълнение на правомощията му. Сложността на енергийните сектори изисква регулатора  да привлече и разполага с високо квалифицирани експерти с различни специалности: икономисти, юристи, инженери, анализатори и др.

Наскоро Европейската комисия в бележките си по Плана климат и енергетика още веднъж подчертава необходимостта от по-нататъшните усилия за подобряване на функционалната независимост на националния регулаторен орган, увеличаване на финансирането му  и назначаване  на по-квалифициран персонал.

Следва да се има предвид, че с Директива (ЕС) 2019/944 се разширяват задачите и правомощията на националните регулаторни органи. В директивата (която още не е транспонирана в националната законодателство) отново се посочва, че  регулаторният орган следва да разполага с всички необходими човешки и финансови ресурси, от които той се нуждае, за да изпълнява своите задължения и упражнява правомощията си ефективно и ефикасно; регулаторният орган следва да разполага с отделни годишни бюджетни кредити и да има автономност при изпълнението на предоставения бюджет; може да се предвиди последващ контрол на годишните отчети на регулаторния орган, който да се осъществява от независим одитор.

Трябва постепенно да се отърсим от дългогодишната представа, че ролята на енергийния  регулатор единствено е да определя цени и да издава лицензи.

Енергийната система на Съюза изживява своята най-дълбока промяна от десетилетия насам и пазарът на електроенергия е в центъра на тази промяна. Процесът на развитие на вътрешния пазар на електроенергия, който постепенно се създава в целия Съюз от 1999 г. увеличи конкуренцията, особено в търговията на едро, и междузоновата търговия.

Създаването на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия постави нови цели пред националните регулаторни органи.

Така например при изпълнение на регулаторните функции, посочени в Директива (ЕС) 2019/944, националният регулаторен орган следва да:

а) насърчава, в тясно сътрудничество с регулаторните органи на другите държави членки, с Комисията и с Агенцията за сътрудничество на енергийните регулатори (ACEР), развиването на конкурентен, гъвкав, сигурен и устойчив от екологична гледна точка вътрешен пазар на електроенергия в рамките на Съюза, както и на действителното отваряне на пазара за всички клиенти и доставчици в Съюза, и осигуряване на подходящи условия за ефективната и надеждна експлоатация на електроенергийните мрежи, като се вземат предвид дългосрочните цели;

б) спомага за развиване на конкурентни и добре функциониращи регионални трансгранични пазари в рамките на Съюза:

в) премахва ограниченията върху търговията с електроенергия между държавите членки, което включва развиване на подходящ капацитет за трансграничен пренос, с цел да се отговори на търсенето и да се стимулира интеграцията на националните пазари, с което може да се улесни свободният поток на електроенергия в Съюза;

г) съдейства за постигане, по най-разходоефективен начин, на развитието на сигурни, надеждни и ефикасни недискриминационни системи, които са ориентирани към потребителите, и насърчаване на адекватността на системите и – съгласно общите цели на енергийната политика – на енергийната ефективност, както и на интеграцията на производство от различен мащаб на електроенергия от възобновяеми източници и разпределено производство както в преносните, така и в разпределителните мрежи, а също и за улесняване на работата им във връзка с други енергийни мрежи – газови или за топлинна енергия;

д) улеснява достъпа до мрежата на производствен капацитет и на съоръжения за съхраняване на енергия от ново поколение, по-специално отстраняване на пречките, които биха могли да възпрепятстват достъпа на нови участници на пазара и на електроенергията от възобновяеми източници;

е) осигурява подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план за операторите и ползвателите на системи, така че да се увеличи ефикасността, и по-специално енергийната ефективност, на системите и да се насърчи интеграцията на пазарите;

ж) гарантира, че клиентите се ползват от ефективното функциониране на националния пазар, насърчаване на ефективната конкуренция и спомагане да се гарантира високо равнище на защита на потребителите, в тясно сътрудничество със съответните органи за защита на потребителите;

з) съдейства за постигане на високи стандарти на универсалната услуга и обществените услуги за доставка на електроенергия, допринасяне за защитата на уязвимите клиенти и допринасяне за съвместимостта на процесите за обмен на данни, необходими на клиентите за смяна на доставчика.

За постигането на тези цели, е необходимо изграждането наистина на независим, добре финансиран регулатор. От изключителна важност е съставът на комисията (не само членовете, но и на експертно равнище) да имат необходимите знания и да са наясно с предизвикателствата, който стоят пред развитието на конкурентни енергийни пазари и прилагането на европейската правна рамка.

Не на последно място освен знание за пазарите е необходимо експертите да владеят добре английски език, защото националните регулаторни органи следва да се координират помежду си при изпълнението на своите задачи, за да гарантират, че Европейската мрежа на операторите на преносни системи за електроенергия (ЕМОПС за електроенергия), Организацията на операторите на разпределителни системи в Европейския съюз (ООРСЕС) и регионалните координационни центрове, спазват своите задължения съгласно регулаторната рамка на вътрешния пазар на електроенергия и решенията на (АСЕР). С разширяването на оперативните отговорности на ЕМОПС за електроенергия, на ООРСЕС и на регионалните координационни центрове (SEleNe CC (Southeast Electricity Network Coordination Center) е необходимо да се засили надзорът над образуванията, действащи на равнището на целия Съюз или на регионално равнище. Това изисква националните регулаторни органи да имат необходимия административен капацитет, за да могат успешно да се консултират помежду си с другите национални органи  и по този начин да координират надзора си, за да установяват случаите, при които е налице съвместно неспазване на съответните задължения от страна на ЕМОПС за електроенергия, ООРСЕС или регионалните координационни центрове. за развитието на енергийните пазари в условията на конкуренция. Регулаторните органи са задължени да следят за спазването на мрежовите кодекси в сътрудничество с АСЕР и другите национални регулаторни органи. Тези мрежови кодекси и насоки съдържат разпоредби относно правилата на пазара, експлоатацията на системите и присъединяването към мрежата. С мрежовите кодекси се въвеждат основните принципи за функционирането на пазара и разпределянето на капацитет в сроковете за търгуване на балансиращи пазари, пазари в рамките на деня, пазари „ден напред“ и форуърдни пазари.

КЕВР е равноправен член на Съвета на европейските енергийни регулатори, към който има създадени работни групи, в които участват експерти от националните регулаторни органи за изработване на общи документи. Ръководството на комисията участва в гласуванията, когато се одобряват документи свързани с ролята на енергийните регулатори относно развитието и  функционирането на вътрешния енергиен пазар.

Това сътрудничество обхваща и разследванията свързани с установяване на забранени манипулации на пазара и търговия с вътрешна информация в съответствие с чл. 3 и чл. 5 от Регламент (ЕС) 1227/2011 г. (REMIT) Тези разследвания се извършват в тясно сътрудничество с АСЕР. В рамките на работните групи по прилагане на REMIT на всеки  три месеца  Агенцията организира срещи за обмяна на информация и споделяна на опит между експертите на регулаторите. За ефективно участие в тези работни групи експертите от КЕВР е необходимо да използват английски език и освен това добре да познават енергийните пазари, борсовата търговия и регламента.

Това са само част от новите задължения и правомощия разписани в 

ДИРЕКТИВА (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и Съвета от 5 юни 2019 година

относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС

 и  РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 2019/943 на Европейския парламент и Съвета от 5 юни 2019 година

относно вътрешния пазар на електроенергия, чието изпълнение ще представлява голямо предизвикателство за КЕВР, ако не се осигури функционална и финансова независимост на регулатора и не се привлекат експерти с необходимата професионална експертиза, които познават проблемите пред ефективното функциониране на националния пазар, спомагат за развиване на конкурентни и добре функциониращи регионални и трансгранични пазари в рамките на Съюза: насърчават ефективната конкуренция и спомагат да се гарантира високо равнище на защита на потребителите. Всичко това е свързано с познаване европейското енергийно законодателство, ефективно сътрудничество с АСЕР, СЕЕР и националните регулаторни органи на другите държави членки, за което е   необходимо и владеене на английски език.