Антитръст в енергийния сектор: Как бе отворен немският газов пазар за конкуренция

През 2003 г. е приет вторият либерализационен пакет, чиято цел е въвеждане на повече конкуренция на европейските енергийни пазари. Очакванията за бързо навлизане на нови алтернативни оператори, които да окажат реален конкурентен натиск върху историческите оператори с дългогодишни монополни позиции на пазарите на държавите членки, не се осъществяват. Една от причините за това е съществуващата структура на енергийните пазари, която се характеризира с вертикална интеграция между предприятията  за производство, инфраструктура, пренос и доставка, което влошава конкуренцията, а най-често тя просто е невъзможна. Обикновено вертикално интегрираните исторически оператори, възползвайки се от своята дългогодишна монополна позиция на енергийните пазари, независимо дали това е на пазара на газ или електроенергия, създават неравноправни условия за достъп до пазара на новите алтернативни оператори. Монополната им позиция на пазара улеснява прилагането на  т.н. „стратегическо  поведение”, което води до затваряне на  пазара (foreclosure effect), например чрез отказ за достъп до инфраструктурата, чрез прилагане на ценова преса, която свива маржа на конкурентите и ги прави неконкурентноспособни, чрез дългосрочни договори с големи клиенти или чрез ограничаване достъпа до информация за клиенти и др.

През 2005 г. Европейската комисия започва секторен анализ на отрасъла, чиято цел е да установи основните пречки пред развитието на конкуренцията на енергийните пазари. В рамките на това проучване тя инициирани и девет антитръстови производства срещу водеши европейски компании, участници на пазара на газ и електроенергия.

Една от тези компании е RWE AG Германия, която оперира на пазарите на производство и доставка на газ и електроенергия. RWE е напълно вертикално интегрирана компания, която обхваща дейностите по производство и внос на газ, пренос и съхранение на газ, както и на следващите по веригата пазари за разпределение на газ. Географският пазар на предприятието обхваща Германия, а при преноса на газ и доставките се разширява през последните години в Чехия, Унгария, Обединеното Кралство и Нидерландия.

 Хронология на разследването срещу RWE

През месец май 2006 г. ЕК извършва претърсване на офисите на компанията.

В периода 2006 -2008 г. ЕК изисква допълнителна информация под формата на въпросници, както от  RWE, така и от трети страни.

На 20 април 2007 г. ЕК образува производство срещу RWE за установяване на евентуална злоупотреба по смисъла на чл. 102 от ДФЕС (бивш чл. 82 от ДЕО).

На 15 октомври 2008 г. Комисията изпраща предварителната си оценка в съответствие с чл. 9, ал. 1 от Регламен 1/2003 на ЕС, в която изразява съмнение за предполагаеми злоупотреби, извършени от RWE  на пазара на газ в Германия.

На 26 октомври 2008 г.RWE изпраща становище по предварителната оценка на Комисията, в което изразява несъгласие с направените констатации, но заедно с това прави предложение за поемане на ангажименти в отговор на установените проблеми за конкуренцията.

На 5 декември 2008 г. ЕК публикува в Официален вестник на ЕС съобщение за предложените ангажименти от страна на  RWE, чиято цел е отстраняване на проблемите за конкуренцията на газовия пазар. Отправена е и покана към всички заинтересовани страни да дадат становищата си в рамките на един месец.

На 19 януари 2009 г. ЕК информира RWE за получените становища, в отговор на които RWE предоставя преработени ангажименти.

На 18 март 2009 г. ЕК приема решение, с което прави задължителни – правно обвързващи  за RWE предложените от него ангажименти.

Анализът на Европейската комисия

Въз основа на събраните доказателства ЕК заключава, че  RWE може да злоупотребява с господстващото си положение на пазара на пренос на газ във вреда на конкурентите, конкуренцията и най-вече на крайните потребители.

При определянето на съответния пазар, ЕК на база на установената вече практика по сходни случаи, разграничава два продуктови пазара: Първият е свързан с доставките (продажбите) на газ, а вторият обхваща инфраструктурата и услугите по транспортиране на газа.

От своя страна при транспортирането на газа ЕК разграничава дейността по преноса на газ, осъществяван от оператора на преносни системи (Transmission System Operators) от дейноста на оператора на разпределителни системи (Distribution System Operators), тъй като конкурентните условия за двата оператора се различават значително.

Пазарът за доставки на газ се разделя на пазар на едро и пазар за крайни клиенти или пазар на дребно. В съответствие с установената вече практика, ЕК допълнително разграничава подпазари в рамките на двете групи: за пазарите на едро разграничението е между регионалните  търговци и дребните търговци. При пазара на крайните клиенти се определят две групи потребители- големи индустриални потребители и малки потребители, обикновено това са домакинства и малки и средни прадприятия.

При определянето на географския пазар ЕК приема, че той не може да бъде различен от географското покритие на инфраструктурата, т.е. тръбопроводната мрежа. Тук Комисията отново се позовава на установената практика и икономическата логика, че изграждането на паралелна газопреносна мрежа е икономически неефективно и на практика RWE няма реален конкурент на мрежата си.

Господстващо положение на RWE

Оценката е, че RWE може да има господстващо положение не само на пазара на газ в рамките на обхвата на своята мрежа от 2003 г., но и на пазарите надолу по веригата за доставки на газ в рамките на мрежата за разпределение.

Що се отнася до преноса на газ, Комисията установява, че почти всички клиенти свързани към мрежата на RWE имат само една възможност да задоволяват нуждите си от газ и тя е чрез RWE, тъй като липсват икономически жизнеспособни възможности за изграждане на нови връзки с други тръбопроводи. Високите бариери за навлизане на потенциални конкурентни оператори на преносни системи, като например високите разходи за строителство и високите бариери за доставка от други области на пазара, са от структурен характер и дават гаранция на RWE TSO, че неговата  позиция на пазара на газопреносните мрежи няма да бъде оспорена в рамките на обозримото бъдеще.

 При пазарите надолу по веригата за доставки на газ RWE също е с господстваща позиция, тъй като шансовете на трети доставчици да се конкурират с компанията на пазарите за доставка в рамките на мрежата на RWE са ограничени, предвид малките обеми от свободен капацитет на тръбопроводите.

Съществена част от общия пазар

Комисията счита, че се засяга търговията между държавите членки, тъй като районът обхванат от мрежата на RWE представлява съществена част от общия пазар, както се изисква от член 102 от ДФЕС (предишен чл. 82 от Договора за ЕО)

Всъщност, засегнатите географски пазари приблизително обхващат територията на най-населените немски провинции Bundesland, Северен Рейн-Вестфалия.

Търговски практики, които представляват злоупотреба с господстващо положение

1. Отказ за доставка refusal to supply

-Практики на отказ при  управление на капацитета

Газопреносната мрежа  на RWE може да се разглежда като съществено съоръжение, тъй като достъпът до нея е от жизненоважно значение за навлизането на нови оператори за доставка на газ на пазара. Според констатациите на Комисията RWE TSO може да отказва достъп до свояте мрежа, прилагайки различни практики при  управлението на капацитета. Налице са доказателства, че RWE TSO може да следва стратегия съгласно която се опитва систематично да запазва транспортния капазитет за себе си. Според установените данни от разследването, шансовете на конкурентите да получат достъп до преносната мрежа са минимални, тъй като RWE има дългосрочни договори за почти целия капацитет на мрежата. Тази ситуация води до многобройни откази за достъп до мрежата на алтернативни доставчици. Достъпът до преносната мрежа на RWE е допълнително затруднен и от факта, че тя е изключително разпокъсана (до август 2006 г. състои се от 9 пазарни области) което прави транспортирането на газ на  по-дълги разстояния сложно и скъпо. В резултат на това, алтернативните доставчици имат възможност да доставят само малка част от транспортирания газ в преносната мрежа  на RWE, и на практика не  могат да се конкурират по ефективен начин,  надолу по веригата за доставка на газ до крайните клиенти.

-Неточна информация  за наличния капацитет

Оценката на ЕК е че RWE може да омаловажава и да не подава коректна инфорация за капацитета, който е технически достъпен за трети клиенти, което на практика води до неоправдани откази и възпира исканията за използване на транспортния капацитет от страна на алтернативните доставчици. Установено е, че RWE използва  значително по-голям капацитет от посочения  от RWE TSO максимален технически капацитет.

ЕК приема, че по принцип мрежовите оператори могат да се ползват с определена степен на гъвкавост при изчисляването на максималните технически възможности, които предлагат на клиентите, но в случая разликата между посочения и действително използвания капацитет е толкова значителна, че говори вече за умишлена стратегия, насочена към изключване на потенциални трети клиенти, чрез затижаване на  наличните  максимални технически възможности, предлагани на пазара

-Неефективен механизъм за разпределение на капацитета

RWE TSO не прилага ефективна система за управление на претоварването при управление на ограничения капацитет на мрежата си, при което би могло да се избегнат многобройните откази или забавяния при искания за капацитет от страна на трети страни, които нанасят вреди при транспортирането на газ и в крайна сметка не са в интерес на потребителите. Въз основа на събрани доказателства Комисията прави заключение, че RWE TSO не използва ефективно всички налични средства, за да предостави капацитет на разположение на своите клиенти. Доказателствата сочат, че намерението на RWE е по-скоро да защити дъщерното си дружество RWE Енергия от нови конкуренти, отколкото да привлече нови клиенти,  които да транспортират газ чрез  RWE TSO, който също прави малки и неефективни усилия, за да направи неизползвания капацитет достъпен за трети страни.

Заключението е отказ за доставки (refusal to supply)

След анализа на посочените практики при управление на достъпа до транспортния капацитет на мрежата от страна на RWE, ЕК приема, че те могат да имат отрицателно въздействие върху конкуренцията надолу по веригата на пазара на газ и може да представлява злоупотреба съгласно член 82 от Договора за ЕО (чл. 102 от ДФЕС).

2.Ценова преса или свиване на маржа margin squeeze

 Комисията също така изразява загриженост, че  RWE извършва евентуална злоупотреба с господстващо положение под формата на ценова преса. RWE може да следва стратегия на ценова преса, която цели свиване на маржовете на доставчиците на газ надолу по веригата.

-Завишени тарифи за достъп до мрежата

Комисията събира данни, че RWE умишлено завишава тарифите за пренос и ги поддържа изкуствено на високо ниво, за да намали маржовте на конкурентите си. Подобно търговско поведение води до предотвратяване на конкуренцията, тъй като дори равният по ефективност конкурент няма да може ефективно да се конкурира надолу по веригата за доставки на газ до крайните клиенти, което в крайна сметка затруднява действащите конкуренти да останат на пазара или потенциалните да навлязат на него.

Оказва се, че в периода на разследване, RWE постоянно е с отрицателенхрезултат за своята дейност надолу по веригата за доставка на газ. Трябва да се подчертае, че тези загуби са формирани, въпреки значителните отстъпки, предоставени от RWE TSO на RWE Енергия във връзка с  дългосрочната резервация на капацитета, които дават значително предимство на RWE по отношение на конкурентите му, и въпреки потенциалните завишени цени, платени от RWE TSO на RWE Енергия при предоставените вътрешни услуги.

Отрицателната разлика на RWE, реализирана при газовите доставки  надолу по веригата се компенсира от значителната печалба  реализирана от рентабилния немски газов пазар, включително от мрежата за пренос, където RWE е постигнал значителни годишни приходи.

Предварителната оценка на Комисията дава основания за безпокойство, че ценовата преса може да бъде резултат на повишаване на цените на RWE за достъп до преносната мрежа. RWE, като вертикално интегрираното предприятие с господстващо положение, което  контролира преноса на газ може да прилага стратегия за определяне на по-високи тарифи за мрежата, докато в същото време предприема стъпки да защити увеличената си печалба от регулаторна намеса.

-Асиметричност на елементите на разходите лишават от предимства конкурентите

Комисията установява, че мрежовите тарифи на RWE са дори още по-високи за конкурентите му в сравнение с тарифите прилагани спрямо RWE Енергия. Това е така, защото важни елементи от мрежовите тарифи са били прилагани само към трети страни- потребители на мрежата, което в допълнение към вече повишените разходи за достъп до мрежата е довело до асиметричен ефект, който е в ущърб на конкурентите надолу по веригата за доставка на газ до крайните потребители. Асиметричните елементи на разходите включват и схема на отстъпки, благоприятни за RWE, и възпираща система при балансиране.

Политиката за отстъпки на RWE също може да има негативен ефект при формиране на разходите на конкурентите му на пазара на доставки на газ на крайни клиенти. В действителност, RWE предоставя значителни отстъпки при дългосрочните договори за пренос на газ. Въпреки че тези големи отстъпки теоретически са валидни и за конкурентите, то на практика само RWE  може да се възползва от предимства на  схемата за отстъпки, тъй като е почти невъзможно новите конкуренти да сключат необходимите дългосрочни договори за използване капацитета на газопреносната мрежа.

 Според анализа на Комисията балансиращите тарифи, прилагани в зоните за  балансиране имат асимтретичен негативен ефект спрямо новите конкуренти. Докато RWE  не калкулира разходи за балансиране, благодарение на споразумение между RWE TSO и RWE Енергия, то другите предприятия е трябвало да заплащат високи наказателни балансиращи тарифи при използване на газопреносната мрежа на RWE TSO. Това на практика е довело до въздържане от страна на конкурентите му да предлагат оферти за доставка на газ на пазара на крайните клиенти. В крайна сметка заключението на ЕК е, че системата от високи балансиращи тарифи се е превърнала в ефективен механизъм за възпрепятстване достъпа на конкурентите до мрежата на RWE и една от основните причини за ниските им пазарни дялове.

Заключение относно проблемите, свързани с разходите

Крайното заключение на ЕК е, че има доказателства за това, че RWE е прилагал стратегия на ценова преса спрямо конкурентите си надолу по веригата, като се е стремял да свие маржа на печалбата им, чрез прилагане на завишени тарифи за достъп до мрежата и асиметрична структура на разходите. Резултатът от това поведение е неравностойна позиция на конкурентите на RWE на пазара за доставка на газ и в крайна сметка до вреда за потребителите, което на практика представлява злоупотреба с господстваща позиция на пазара.

RWE не приема предварителната оценка на Комисията, но  за да отговори на опасенията й, свързани с конкуренцията, дружеството предлага да поеме ангажименти съгласно член 9 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

Основните елементи на предложените от  RWE ангажименти

1.RWE предлага да преотстъпи дейността си, свързана с газопреносната система в Германия, на подходящ купувач, който не трябва да поражда опасения prima facie за конкуренцията. По-конкретно RWE се ангажира:

• да преотстъпи газопреносната мрежа си под високо налягане в Германия, с обща дължина от приблизително 4000 km. Това отговаря на цялата настояща газопреносна мрежа в Германия под високо налягане, притежание на RWE, с изключение на някои части от мрежата в областта на Bergheim (дължина приблизително 100 кm). За части от мрежата, които понастоящем не са изключителна собственост на RWE, а са съсобственост с други страни, RWE се ангажира да отстъпи цялата своя част
•  да преотстъпи спомагателното оборудване, необходимо за експлоатацията на преносната мрежа (като инсталациите за кондициониране на газ в Broichweiden и в Hamborn, разпределителна централа (Prozessleitsystem) и т.н.);
•  да преотстъпи нематериалните активи, необходими за експлоатацията на преносната мрежа (като софтуер за разпределителната централа, договори и лицензи).

2.RWE също така се ангажира да предостави на купувача, за ограничен период от до 5 години след приключване на продажбата, също  помощните услуги, необходими за експлоатацията на преносната система като предоставянето на услуги, свързани с гъвкавостта на доставките на газ.

3.Освен това RWE се ангажира заедно със стопанската дейност да предаде и ключовия персонал, свързан с експлоатацията на преносната система.

RWE ще извърши продажба на мрежата си под контрола на управителен съвет. Всички купувачи трябва да бъдат одобрени от Европейската комисия.

Окончателното решение на комисията, което прави правно обвързващи ангажиментите на RWE, е прието на 18 март 2009 г. Решението е адресирано до RWE AG, Германия.

С решението стават задължителни ангажиментите, предложени от RWE за преодоляване на проблемите, установени от разследването на Комисията на немския газов сектор.

Комисията смята, че ангажиментите са достатъчни за преодоляване на първоначално установените от Комисията притеснения, без да бъдат прекомерни.

Освобождаването от газопреносната мрежа на RWE може да се смята за структурна мярка, тъй като не само задължава RWE да следва определено поведение, но и се състои от освобождаване от неговите дейности по пренос на газ, което ефективно премахва възможността RWE да допусне нарушения от този вид.

Ангажиментите са подходящи за премахване на притесненията на Комисията относно конкуренцията. Продаването на преносната дейност на RWE ще гарантира, че RWE няма контрол над газопреносната мрежа и по този начин вече няма да може да прилага антиконкурентни практики, свързани с достъпа до неговата мрежа. Предложените от RWE ангажименти са също така необходими, защото не съществува по-ефективна мярка от освобождаването от преносната мрежа на RWE за преодоляване на притесненията на Комисията. 

И накрая, ангажиментите трябва да се разглеждат като адекватни и пропорционални на установените възможни ограничения за конкуренцията, най-малкото с оглед на големия брой потребители, свързани към газопреносната мрежа на RWE и значителните потенциални вреди за тези потребители.

В светлината на предложените ангажименти Комисията смята, че вече не съществуват основания за действия от нейна страна.

 Повече информация за случая.