Енергетика: Какви са европейските изисквания към независимостта на енергийния регулатор

На 15 юли в Официален вестник на Европейския съюз бе публикувана

ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА

от 12 юли 2011 година

относно Националната програма за реформи на България от 2011 г. и съдържаща становище на Съвета относно актуализираната Конвергентна програма на България за периода 2011—2014 г.

Една от важните препоръки към България е да отвори пазарите за електроенергия и природен газ за конкуренция и да гарантира независимостта на енергийния регулатор, по-точно препоръката към България гласи:

"Да премахне пречките за навлизане на пазара, разпоредбите за гарантирана печалба и контрола на цените и да осигури пълна независимост на българския орган за енергийно регулиране, за да се отворят пазарите на електроенергия и газ за по-голяма конкуренция. Да въведе стимули за повишаване на енергийната ефективност на сградите"

Ефективното отваряне на пазарите на електроенергия и газ за по-голяма конкуренция не би могло на практика да стане без намесата на независим енергиен регулатор с ясно определени задължения и силни правомощия, които да допринася за развитието на европейския единен енергиен пазар.

По-надолу ще се опитам да опиша историята на регулаторните органи и изискванията на Третия енергиен пакет по отношение на независимостта, прозрачността и отчетността на регулаторните органи за сектор енергетика.

Каква е историята на националните енергийни регулатори.

Директива 2003/54/ЕО от втория либерализационен пакет въведе изискването държавите-членки да създадат регулаторни органи със специална компетентност в сектор енергетика. Няколко години по-късно опитът показа, че ефективността на регулаторните органи при регулиране на енергийните пазари често е ограничена поради липса на независимост от правителството и на недостатъчни правомощия и разпоредителна власт. Поради тази причина на заседанието си на 8 и 9 март 2007 г. Европейският съвет прикани Комисията да разработи законодателни предложения за по-нататъшно хармонизиране на правомощията и за укрепване на независимостта на националните регулаторни органи, които едновременно да са компетентни за секторите електроенергия и природен газ. Тези законодателни предложения станаха факт чрез приемането на Третия енергиен пакет, който е в сила от месец март 2011 г.

Законодателният пакет постави конкретни изисквания към независимостта на регулаторния орган, който следва да има компетенцията да взема решения по отношение на всички важни въпроси, свързани с регулирането, да осигури правилно функциониране на вътрешният пазар на електроенергия и природен газ, като същевременно бъде напълно независим от всякакви други обществени или частни интереси.

Третият енергиен пакет чрез Директивата за електроенергия и Директивата за природен газ въведе нов набор от правила по отношение на националните регулаторни органи (НРО), които засилват независимостта им - изброени в член 35 от Директивата за електроенергия и член 39 от Директивата за природния газ. В допълнение, на регулаторните органи се възлагат и нови цели, задължения и правомощия, посочени в член 36 и 37 от Директивата за електроенергия и членове 40 и 41 от Директивата за природен газ.

За да улесни държавите-членки при създаването на регулаторния орган, който да отговаря на изискванията на Третия либерализационен пакет, Европейската комисия направи тълкуване на текстовете от директивите.

Определяне и независимост на регулаторния орган
Според новото законодателство всички задачи и задължения, изброени в двете директиви за електроенергия и газ трябва да се възложат на един единствен национален регулаторен орган.

"Всяка държава-членка определя един единствен национален регулаторен орган на национално равнище".

Това означава, че основните задължения на НРО не могат да бъдат разделяни между НРО и съответното министерство. Изискването за отделен национален регулаторен орган предполага, че един и същ регулаторен орган трябва да има правомощия да изпълнява тези задължения.

Независимост на националния регулаторен орган (НРО)
Според директивите:

"Държавите-членки гарантират независимостта на регулаторния орган и безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му."

Безпристрастност

Държавите-членки трябва да гарантират, че НРО упражнява правомощията си и изпълнява своите задължения безпристрастно. Счита се, че безпристрастността е гарантирана, когато НРО действа и взема решения по неутрален начин, въз основа на обективни критерии и методологии. Според тълкуването на Комисията това изискване означава, че държавите-членки трябва да предвидят възпиращи граждански, административни и /или наказателни санкции в случай на нарушения на разпоредбите за безпристрастност

Прозрачност

НРО трябва да изпълнява задачите си по прозрачен начин. Това означава, че националните регулаторни органи трябва да приемат и публикуват правила за работата си и да разяснят процедурите, които ще прилагат при вземане на решенията.

На първо място, за да се спазва изискването за прозрачност националните регулаторни органи трябва да имат ясно посочени връзки и адреси за контакт, които да са достъпни за всички заинтересовани страни, също да публикуват информация за собствената си организационна структура.

На второ място, прозрачността следва да се гарантира по време на процеса на консултиране със заинтересованите страни, който се осъществява преди вземането на важни решения от страна на НРО. Това трябва да включва най-малко публикуване на документите, в навечерието на обществените консултации и организиране на публични изслушвания. За предпочитане е, след провеждане на обществено обсъждане, да се вмени задължение на НРО да публикува документ, в който да направи обобщаващ преглед на коментарите, получени по време на общественото обсъждане, да посочи бележките, които са взети предвид и причините за отхвърлянето на останалите.

На трето място, решенията на НРО трябва да бъдат на разположение на обществеността. По този начин ще се даде възможност на страните, засегнати от решението и обществеността да бъдат информирани за мотивите, с които е взето решението и съответно да могат да преценят доколко НРО изпълнява своите задължения и упражнява правомощията си безпристрастно.

Независимост

Изискванията за независимост на НРО се отнасят от една страна до независимостта на регулаторния орган като организация, а от друга до независимостта на персонала и лицата, отговорни за управлението му. За да изпълнява регулаторните задачи, възложени му от Директивите за електроенергия и природен газ, НРО следва да е правно отделен и функционално независим от всякакви други публични или частни образувания. Директивите за електроенергия и природен газ от Третия пакет излизат извън рамката за независимост, определена във втория пакет, където се изисква независимост само от представители на секторите електроенергия и газ. В новото законодателство независимостта е не само спрямо сектора за електроенергия и газ, но също и спрямо други държавни органи (в това число национални, местни или регионални власти, общини и политически организации или структури) или частни организации.

Правно отделен означава, че НРО трябва да бъде създаден като юридически самостоятелен субект отделен от всяко министерство или друг държавен орган. Това е тясно свързано с изискването, НРО да може да взема самостоятелни решения. Очевидно е, че НРО трябва да бъде създаден в съответствие с конституционните и административни правила на всяка държава-членка, доколкото те са в съответствие със законодателството на Европейския съюз. Независимо от разпоредбите на националните административни правила, въпросите свързани с набирането на персонал, управлението, начин на работа следва да са отговорност единствено на НРО. Това означава да се изключи всяка йерархична връзка между НРО и всеки друг орган или институция. Освен това НРО не може да бъде част от министерство. Според тълкуването на Комисията не се допуска обмен на персонал и ползване на общи офиси между НРО и всяко друга организация (публична или частна):

„Държавите-членки гарантират независимостта на регулаторния орган и безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За тази цел, държавата-членка гарантира, че при изпълнението на регулаторни функции, възложени му съгласно настоящата директива и свързаното с нея законодателство, регулаторният орган:

а) е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания;

б) гарантира, че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му:

і) действат независимо от пазарни интереси; и

ii) не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на своите регулаторни функции. Това изискване не засяга тясното сътрудничество, при необходимост, с други релевантни национални органи, нито общите политически насоки, давани от правителството, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения...”

За да защитят независимостта на регулаторния орган, държавите-членки по-специално гарантират, че:

а) регулаторният орган може да взема автономни решения, независимо от всякакви политически органи и разполага със собствени годишни бюджетни кредити, с автономност при изпълнението на предоставения бюджет, както и с достатъчни човешки и финансови ресурси за изпълнение на своите задължения; и

б) членовете на управителния съвет на регулаторния орган или, при липса на управителен съвет, висшите ръководни служители на регулаторния орган се назначават за определен мандат от пет до седем години, който може да бъде подновен веднъж.

По отношение на първа алинея, буква б), държавите-членки осигуряват подходяща ротационна схема за управителния съвет или висшите ръководни служители. Членовете на управителния съвет или, при липса на управителен съвет, висшите ръководни служители може да бъдат освободени от длъжност по време на мандата си единствено ако вече не отговарят на условията, посочени в настоящия член, или са виновни за закононарушения съгласно националното право.

Разпоредбите относно независимостта на служителите на НРО, както и лицата отговорни за тяхното управление, са от ключово значение, защото чрез тях се гарантира, че решенията на регулаторните органи не са повлияни от политически и специфични икономически интереси и по този начин на практика се създава стабилен и предсказуем инвестиционен климат в енергийния сектор. Целта на разпоредбата е наистина да се гарантира, че всички служители и лицата, отговорни за управление на НРО (директори, членовете на борда, членовете на камарата и др.) действат независимо от всякакви пазарни интереси (обхващащи както частния така и публичния сектор) и упражняват безпристрастно правомощията и изпълнението на задължения си.

Мнението на службите на Комисията е, че държавите-членки следва да разработят правила за предотвратяване на възможността служителите и лицата, отговорни за управлението на органа, да упражняват каквато и да е дейност или да заемат позиция или офис в предприятия от сектора електроенергия и природен газ, както и да притежават акции или да имат някакви други интереси в тези предприятия. Това ограничение не включва участието на тези лица например в пенсионни фондове или други подобни инвестиционни схеми, които могат, наред с други неща, да притежават акции в предприятие от сектора на електроенергия и газ.

Важно е да се отбележи, че освен създаването на общи правила относно независимостта на служителите на НРО и лицата, отговорни за тяхното управление, трябва да се извършва оценка за съответствие с критериите за независимост при всеки отделен случай. За служителите на НРО, това следва да се извършва от ръководството на НРО или на борда му, а за лицата отговорни за управлението на НРО или на съвета, това може да се извършва от компетентните органи на държавата-членка. Изискването за независимост се отнася за всички служители и лицата, отговорни за тяхното управление, независимо от това дали са персонал или са в управлението, дали са на пълен или непълен работен ден, тъй като текстът на Директивите за електроенергия и природен газ сам по себе си не предвижда подобно разграничение. На практика, изискването за независимост от всяко частно или публично предприятие може да направи невъзможно за персонала на НРО да работи на непълно работно време за регулатора и на непълно работно време в частния или държавния сектор. Например учен от академичните среди не би могъл да действа независимо, ако участва в проучвания на енергийния сектор. Това би могло да постави под въпрос дали е изпълнено изискването за независимост от всякакви пазарни интереси. Новото законодателство също така забранява на служителите на НРО, както и лицата, отговорни за управлението му да търсят инструкции от правителството или от други обществени или частни образувания. Според службите на Комисията, тази разпоредба предполага, че забраната се отнася и към всеки, който дава такива инструкции. Инструкция в този контекст е всяко действие, което призовава за спазване и /или опити за неправомерно влияние върху решенията на НРО. Това може да включва използването на натиск от всякакъв вид по отношение на персонала на НРО или към лица, отговорни за управлението му. Според Комисията, това изисква от държавите-членки да предвидят възпиращи граждански, административни и /или наказателни санкции в случай на нарушение на разпоредбите за независимост, както и за всякакви опити от публични и частни субекти, да дават инструкции или неправомерно да влияят върху решенията на НРО. Директивите за електроенергия и природен газ не лишават правителството от възможността да създава и одобрява националната енергийна политика. Въпреки това, общите насоки за енергийната политика, определяни от правителството не трябва да ограничават независимостта и автономията на НРО. Разпоредбите за независимост не лишава НРО от възможността (и задължението) да се консултира и да си сътрудничи съответно с други власти (национални и европейски), като регулаторни органи на регионално равнище или органа по конкуренция.

В директивите се посочва, че независимостта на НРО следва да се гарантира "без да се засяга тясното сътрудничество, когато е уместно, с други съответни национални органи ".

На практика това дава възможност за сътрудничество между НРО и националните органи за защита на конкуренцията и в зависимост от случая с регионалните регулаторни органи. За да се предотврати възможността един орган да не зачита компетенциите на друг орган, държавите-членки трябва да предвидят ясни договорености за сътрудничество между различните органи. Тези договорености, в идеалния случай, трябва да обхващат възможността да се обменя поверителна информация и да се предвиди задължението за консултации с друг орган или искане на съвет от друг орган.„Като запазва своята независимост, без да засяга специфичната си компетентност и като спазва принципите на по-добро регулиране, регулаторния орган се консултира при необходимост с операторите на преносни системи и при необходимост сътрудничи тясно с други релевантни национални органи при изпълнение на задълженията...”,

И накрая, директивите за електроенергия и природен газ предвиждат задължение за НРО да си сътрудничи с другите регулаторни органи на държавите членки и Агенцията, особено по трансгранични въпроси. В процеса на сътрудничество НРО следва да има широк мандат и ясно задължение да обменя всяка информация, необходима за изпълнение на задълженията му.

В директивите се дават насоки относно начина на обмен на поверителна информация, при който получаващият орган трябва да гарантира същото нравнище на поверителност каквото гарантира органа, който я предоставя. Поради това, НРО трябва специално да бъде в състояние да обменя поверителна информация с други органи, както на национално, така и на европейско равнище.

Една от общите цели на НРО е да насърчава, в тясно сътрудничество с Агенцията и регулаторните органи на други държави-членки и Комисията, създаването на конкурентен, сигурен и екологично устойчив вътрешен пазар.

Член 35 (5) от Директивата за електроенергия и член 39 (5) от Директивата за природния газ са изброени два специфични набора от правила, насочени към защита на независимостта на НРО. Този набор от правила не е изчерпателен и сам по себе си не може да гарантира спазването на общите принцип на независимост.

„За да защитят независимостта на регулаторния орган, държавите-членки по-специално гарантират, че:

а) регулаторният орган може да взема автономни решения, независимо от всякакви политически органи и разполага със собствени годишни бюджетни кредити, с автономност при изпълнението на предоставения бюджет, както и с достатъчни човешки и финансови ресурси за изпълнение на своите задължения; и

б) членовете на управителния съвет на регулаторния орган или, при липса на управителен съвет, висшите ръководни служители на регулаторния орган се назначават за определен мандат от пет до седем години, който може да бъде подновен веднъж.”

По отношение на точка (б) от първата алинея, държавите-членки следва да изработят схема за ротация на управителния съвет или на висшия мениджмънт. Членовете на управителния съвет или при липса на управителен съвет, членовете на висшето ръководство може да бъдат освобождавани от длъжност по време на техния мандат, само ако те вече не отговарят на условията, определени в директивите или са били признати за виновни за неправомерно поведение по силата на националното законодателство."

По мнението на службите на Комисията тези разпоредби означават следното:

• НРО трябва да бъде в състояние да взема автономни решения, независимо от всяка политическа, обществена или частна организация. Това важи, както преди вземане на решението ex ante, така и след като е взето решение ex post . Изключена е каквато и да е намеса от страна на правителството или други публични или частни образувания преди вземане на решението от страна на НРО. Това също така предполага, че НРО самостоятелно изготвя работната си програма за следващата година, без да е необходимо тя да се одобрява или съгласува от органите на публичната власт или на трети страни. В същото време това не освобождава НРО от задължението му да работи в съответствие с енергийната политика на държавата-членка, доколкото това е в съответствие с правото на Европейския съюз (acquis communautaire). Изискването НРО да може да взема самостоятелни решения означава също, че те са задължителни, пряко приложими и се изпълняват незабавно от предприятията, без да е необходимо някакво формално или друго одобрение или съгласие на друг публичен орган или трети страни. Нещо повече, решенията на НРО не могат да бъдат предмет на преглед, спиране или вето от страна на правителството или министерството. Това разбира се не изключва нито съдебен контрол, нито процедури за обжалване, пред други органи, независими от участващите страни и от правителството.

• НРО има отделни годишни бюджетни средства. В някои държави-членки, бюджета на регулаторния орган, се формира директно чрез отчисления от сметките за електроенергия и газ (в този случай бюджета се формира наистина самостоятелно по обективен критерии). В други държави-членки, бюджетът на регулаторния орган е част от общия Държавен бюджет. Новото законодателство позволява бюджета да се формира като част от Държавния бюджет, но той трябва да се определя по ясни критерии и да бъде одобрен като отделен бюджет. Това означава, че НРО, и само НРО, може да реши как да изразходва отпуснатия бюджет. Той не може нито да търси, нито да получава инструкции как да разходва бюджета си.

Освен това, одобряването на бюджета на регулатора от националния законодател не следва да представлява пречка за неговата бюджетна автономност. Разпоредбите, свързани с автономността при изпълнението на бюджета, предоставен на регулаторния орган, следва да бъдат прилагани в рамките, определени от националното право и правила за бюджета.

Комисията е на мнение, че ролята на националния законодател, т.е. националните парламенти, при одобряването на бюджета на НРО, е да предостави общото финансова разпределение на бюджета на НРО, като даде възможност на НРО да изпълнява своите задължения и да упражнява правомощията си по един ефикасен и ефективен начин. Като критерии за оценка може да се използват бюджетите на подобни национални регулаторни органи (например на банков надзорен орган) или на НРО в други държави-членки. На практика, НРО вероятно ще предложи на законодателя проект на бюджет, въз основа на работната си програма или подобен документ. Нищо в директивите за електроенергия и газ не пречи на националните парламенти да вземат решение доколко проектът за бюджет, предложен от НРО, е най-общо съизмерим със задълженията и правомощията на НРО. По мнение на службите на Комисията от съответните разпоредби на Директивите за електроенергия и природен газ следва, че одобряването на бюджета не може по никакъв начин да се използва като средство за влияние върху приоритетите на НРО или да застрашават неговото способност да изпълнява своите задължения и да упражнява правомощията си по един ефикасен и ефективен начин.НРО трябва да дава отчет за начина, по който изразходва бюджета си, за да гарантира, че  упражнява правомощията си по прозрачен начин. В идеалния случай, това може да стане заедно с ежегодното отчитане на дейността и изпълнението на задълженията от страна на НРО, което се прави пред съответните органи на държавите-членки, Агенцията и Комисията.

• НРО трябва да има адекватни човешки и финансови ресурси, за да изпълнява своите задълженията. Новите правила на Европейския съюз възлагат значително по високи задължения и правомощия на НРО, това неминуемо се отразява на човешките и финансовите ресурси, които трябва да бъдат на разположение на НРО. Предвид сложността на енергийното регулиране, НРО трябва да бъде в състояние да привлече достатъчно квалифициран персонал с различни компетенции (юристи, икономисти, инженери и т.н.).

• Членовете на управителния съвет на НРО следва да се назначават за определен мандат от пет до седем години, който може да бъде подновен веднъж. Назначенията се извършват в съответствие с конституционните и административните правила на държавата-членка. По принцип, добре е максималният общ мандат на членовете на управителния съвет на НРО да бъде два пъти по седем години. По принцип, на членовете на управителния съвет на НРО, които са били назначени преди новите Директиви за електроенергия и природен газ трябва да  се преизчисли мандата им дали няма да се прехвърли срока от седем години. Службите на Комисията са на мнение, че максималният срок на регулатори, назначени по силата на изискванията за независимост, на директивите от втория пакет за електроенергия и природен газ (т.е. преди 3 март 2011 г.) е 3 март 2018. В идеалния случай, регулатори, назначени по силата на изискванията за независимост, на директивите от втория пакет следва да бъдат първите, които да участват в ротационните схеми при условията на новите директиви. Трябва да се отчита обаче обстоятелството дали те отговарят на новите изисквания и условия за независимост, изброени в директивите от Третия енергиен пакет.

• Под подходяща схема на ротация за съвета се разбира въвеждането на такъв механизъм за избор, който да гарантира, че крайната дата на срока на мандата на членовете на управителния съвет не е еднаква за всички членове. Това може да се постигне например, когато мандатът на половината от членовете на борда завършва по средата на срока на мандата на останалите членове на борда.

• Член на съвета може да бъде отстранен от длъжност по време на мандата си, само ако не отговаря вече на условията за независимост, посочени в директивите за електроенергия и газ, или е бил признат за виновен за неправомерно поведение по силата на националното законодателство. Въпреки че, Директивите за електроенергия и природен газ дават възможност за правила, приети на национално или регионално равнище, що се отнася до нарушенията, то трябва да се подчертае, че възможността за премахване на член на борда по време на неговия или нейния мандат, следва да се прилага само в специални случаи, като например измама, подкуп и нарушения на независимостта и безпристрастността на НРО. Държавите-членки следва да организират подходяща правна защита на лицата. Когато се говори за членове на борда, Директивите за електроенергия и природен газ също използват думите "лица, отговорни за управлението му" и "висш мениджмънт на регулаторния орган", т.е. лица (обикновено ограничен брой хора), които в рамките на НРО имат правомощия да вземат решения. Затова изискванията за независимост, се прилагат към членовете на борда в рамките на НРО, които имат правомощия да вземат решения със задължителен характер (т.е. членовете на съвета на директорите или членовете на управителния съвет или, при липса на такъв съвет, висшия мениджмънт).

Независимостта на НРО не изключва нито съдебен контрол, нито парламентарен контрол в съответствие с конституционните закони на държавите-членки.

Мнението на службите на Комисията е, че правомощията на държавите-членки да назначават членовете на управителния съвет на НРО, да одобряват бюджета и да определят мерки за отчетност, не трябва да води до каквато и да е инструкция и влияние по отношение на регулаторните правомощия и задължения на НРО.

Общи цели на регулаторния орган

При изпълнение на регулаторните функции, посочени в директивите, регулаторният орган трябва да взема всички подходящи мерки за постигане на следните цели в рамките на своите задължения и правомощия, в тясно сътрудничество с други релевантни национални органи, включително органите по конкуренция, когато това е необходимо, без да се засяга тяхната компетентност:

„а) насърчаване, в тясно сътрудничество с Агенцията, с регулаторните органи на другите държави-членки и с Комисията, на развиването на конкурентен, сигурен и устойчив от екологична гледна точка вътрешен пазар на електроенергия в рамките на Общността, както и на действителното отваряне на пазара за всички клиенти и доставчици в Общността, и осигуряване на подходящи условия за ефективната и надеждна експлоатация на електроенергийните мрежи, като се вземат предвид дългосрочните цели;

б) развиване на конкурентни и добре функциониращи регионални пазари в рамките на Общността за постигане на целите, посочени в буква а);

в) премахване на ограниченията върху търговията с електроенергия между държавите-членки, което включва развиване на подходящ капацитет за трансграничен пренос, с цел да се отговори на търсенето и да се стимулира интеграцията на националните пазари, с което може да се улесни свободният поток на електроенергия в Общността;

г) съдействие за постигане, по най-разходоефективен начин, на развитието на сигурни, надеждни и ефикасни недискриминационни системи, които са ориентирани към потребителите, и насърчаване на съответност на системите и, съгласно общите цели на енергийната политика, енергийната ефективност, както и интеграцията на производство от различен мащаб на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и разпределено производство както в преносните, така и в разпределителните мрежи;

д) улесняване на достъпа до мрежата на производствен капацитет от ново поколение, по-специално отстраняване на пречки, които биха могли да възпрепятстват достъпа на нови участници на пазара и на електроенергията от възобновяеми енергийни източници;

е) осигуряване на подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план за операторите и ползвателите на системи, така че да се увеличи ефикасността на системите и да се насърчи интеграцията на пазарите;

ж) гарантиране, че клиентите се ползват от ефективното функциониране на националния пазар, насърчаване на ефективната конкуренция и съдействие за осигуряване на защита на потребителите;

з) съдействие за постигане на високи стандарти по отношение на универсалната и обществените услуги за доставка на електроенергия, допринасяне за защитата на уязвимите клиенти и допринасяне за съвместимостта на процесите за обмен на данни, необходими на клиентите за смяна на доставчика.”

Конкретните задължения и правомощия, които държавите-членки трябва да предоставят на НРО, са изброени главно в член 37 от Директивата за електроенергия и 41 от Директивата за природния газ. Важно е да се отбележи, че директивите за електроенергията и природния газ дават ясен европейски мандат на регулаторния орган. НРО трябва да насърчава развитието на конкурентен, сигурен и екологично устойчив вътрешен пазар за електричество и газ в пределите на Общността. Това ще изисква внимателно преценяване и гарантиране на конкретните правомощия на национално ниво. Така например задължението да насърчава развитието на конкурентни пазари не води до компетентност да прилага правилата за конкуренция, което следва да остава в компетенцията на органа за защита на конкуренцията.

Задължения и правомощия на регулаторния орган

Задължения на регулаторния орган изброени в член 37 от Директивата за електроенергия и член 41 от Директивата за природния газ са ключови за НРО. Те трябва да се разбират заедно с общите цели, изброени в член 36 от Директивата за електроенергия и 40 на Директивата за природния газ.

Някои от задълженията трябва да бъдат изпълнени само от НРО (основни задължения); други задължения, могат да се извършват и от други органи. Член 37 (1) от Директивата за електроенергия и член 41 (1) на Директивата за природния газ определят списък на задълженията на НРО, като по този начин се задават специфичните му компетенции. Тези задължения представляват минимален набор от компетенции и държавите-членки могат да дадат допълнителни правомощия на НРО извън посочените. Този списък от задължения е значително по-дълъг от списъка в директивите от втория пакет.

Списък на основните задължения

• задължения по отношение на тарифите

НРО следва да определя или одобрява тарифите за достъп до мрежите за пренос и разпределение или техните методики, в съответствие с прозрачни критерии;.

• задължения във връзка с отделянето:

НРО следва да гарантира, че няма кръстосано субсидиране между пренос, разпределение, втечнен природен газ, съхранение и доставка;

• задължения по отношение на общия надзор на енергийните компании:

НРО следва да осигурява, че операторите на преносната и разпределителната система или собствениците на системи (където е уместно) и предприятията за електричество или газ изпълняват задълженията си съгласно директивите и друго относимо законодателство на ЕС, включително и по трансгранични въпроси;

• задължения по отношение защитата на потребителите:

НРО следва да гарантира, съвместно с други органи, че прилага ефективно мерките за защита на потребителите, включително тези, посочени в приложение I към директивите „Те осигуряват високи нива на защита на потребителя, особено по отношение на прозрачността относно договорните условия, общата информация и механизмите за уреждане на спорове. Държавите-членки правят необходимото привилегированият клиент действително да има възможност лесно да премине към нов доставчик. По отношение най-малко на битовите клиенти тези мерки включват мерките, предвидени в приложение I.”

Държавите-членки трябва да гарантират: „че потребителите се ползват от прозрачни, опростени и евтини процедури за разрешаване на техните жалби. По-специално, всички потребители имат право на добро качество на услугите и обработка на жалби от своя доставчик на електроенергийни услуги. Тези извънсъдебни процедури за уреждане на спорове дават възможност споровете да се решават справедливо и в кратки срокове, за предпочитане в срок до три месеца, и предвиждат, ако това е обосновано, система за възстановяване на суми и/или компенсации”

Важно е също изискването НРО да спазва и прилага всички съответни правно обвързващи решения на Агенцията и Комисията.

Задължения по отношение на мрежовите тарифи

Първостепенното задължение на НРО по отношение на тарифите е свързано с " определяне или одобряване, в съответствие с прозрачни критерии, на тарифи за пренос или разпределение или техните методики". НРО трябва да бъдат отговорни за определянето или одобряването на методиките, използвани за изчисляване или установяване на условията и реда за свързване и достъп до националните мрежи, осигуряване на балансиращи услуги и достъп до трансгранични инфраструктури, преди влизането им в сила.”

Това следва от текста на Директивите за електроенергия и природен газ, където има разпоредби със задължения за НРО да определя или одобрява не само мрежовите тарифи или техните методики, но също методологиите, използвани за изчисляване или установяване на реда и условията за свързване и достъп до националните мрежи, осигуряване на балансиращи услуги и достъп до трансграничните инфраструктури. Тези нови разпоредби дават на държавите-членки четири опции за избор по отношение на начина, по който да се определят тарифите за достъп до мрежата и балансиращите услуги: 1. НРО определя тарифите; 2. НРО определя методологията; 3 НРО одобрява тарифите; 4. НРО одобрява методологията. Според директивите НРО следва да определи или одобри тарифите или методологията, въз основа на предложение от операторите на преносната система или оператора на разпределителната система (и) или втечнен природен газ (LNG) системен оператор (и), или въз основа на предложение, договорени между оператор (и) и потребители на мрежата. Това означава също така, че НРО има правото да отхвърля и изменя направените предложения. Ако на НРО е дадено правото да определя или одобрява методология за изчисляване на тарифите, то в този случай операторите на преносни системи трябва да изчисляват тарифите в съответствие с методология, одобрена от НРО.Основните задачи на НРО по отношение на мрежовите тарифи не лишава държавата-членка от възможността да издава общи насоки за политиката в енергийния сектор, които в крайна сметка ще трябва да бъдат преведени от НРО в тарифната структура и методологията. Въпреки това, тези насоки не трябва да накърнят компетенциите на НРО или да нарушават някое от изискванията на директивите и регламентите от Третия пакет. Така например държавата-членка може да определя общата политика за привличане на инвестиции във възобновяеми източници на енергия, но тя не може да дава преки инструкции на НРО за маржа на печалбата при определяне на тарифите по метода „разходи плюс”.

Държавите-членки следва да гарантират, че мрежовите тарифи, или методиките за тяхното изчисляване, са одобрени и публикувани преди влизането им в сила. Също така операторите на преносни системи трябва да публикуват мрежовите си тарифи. НРО трябва да има правомощия да определя или одобряват временни тарифи за пренос и разпределение и методологии. Друга нова разпоредба задължава НРО:

"При определянето или одобряването на тарифите или методиките и балансиращите услуги регулаторните органи гарантират, че операторите на преносните и разпределителните системи разполагат с подходящи стимули, в краткосрочен и дългосрочен план, за повишаване на ефикасността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързваните с това научноизследователски дейности."

Тези разпоредби трябва да се прилагат във връзка с разпоредбите на регламентите. Например за изследователски дейности, член 8 (5) от регламентите относно електроенергията и природния газ предвиждат, че годишните работни програми на Европейската мрежа от оператори на преносни системи (ENTSOs) трябва да съдържат, наред с другото, изследвания и развойна дейност и че ENTSOs трябва да приемат планове за научноизследователска дейност, по който Агенцията ще дава становище. Ето защо е важно, задълженията на НРО да се съгласуват с Агенцията.

Задължение за осигуряване на съответствие с правото на Европейския съюз (acquis communautaire), НРО трябва да има задължение „да осигури изпълнението от страна на операторите на преносни и разпределителни системи и, според случая, на собствениците на системи, както и на всички електроенергийни предприятия, на задълженията им съгласно настоящата директива и съответното законодателство на Общността, включително по отношение на въпроси от трансграничен характер;”

Това следва от разпоредбата, която без да засяга правата на Европейската Комисията като пазител на Договора за функционирането на Европейския съюз, предоставя на НРО обща компетентност и произтичащото от нея задължение да осигурява общо съответствие с правото на Европейския съюз. НРО следва да има такива правомощия, които да му дадат силата да гарантира спазването на специфичните регулаторни достижения на  правото на Общността, отнасящи се до енергийния пазар, и то не само по отношение на операторите на преносни системи, но и до предприятията за производство на електричество или газ.

Задължения за мониторингЧлен 37 (1) от Директивата за електроенергия и член 41 (1) на Директивата за природния газ определят дълъг списък от задължения за наблюдение. Тези задължения като цяло се отнасят до мониторинг на достъпа до мрежите и инфраструктурата, мониторинг на пазарите и развитието на конкуренцията, както и мониторинг на мерките за защита на потребителите. Същевременно се допуска наблюдението да се извършва и от други органи:

„Когато дадена държава-членка е предвидила това, задълженията за наблюдение, уредени в параграф 1, може да се осъществяват и от органи, различни от регулаторен орган. В такъв случай информацията, получена от наблюдението, се съобщава на регулаторния орган във възможно най-кратък срок”.

Ако държава-членка реши наблюдението да се извършва от други органи, тя трябва да гарантира, че възможно най-бързо информацията получена от мониторинга ще се предоставя на НРО. Тази разпоредба следва да се прилага за всякакъв вид информация, която е събрана по време на мониторинга, осъществяван от друг орган:
Това предполага, че на НРО се предоставя не само поверителната информация, която е събрана като част от мониторинга (например мониторинговия доклад), но също така и основните данни и всякаква друга информация. Според службите на Комисията, всяка държава-членка трябва да гарантира, че НРО има специфичен достъп до всички данни събирани по време на мониторинга. Трябва да се подчертае, че има тясна връзка между основните задължения на НРО и задължението за мониторинг (който може да бъде изпълнен от друг орган). Например трудно е да си представим как НРО, без да има достъп до всички данни, получени в резултат от наблюдение на цените на едро и дребно ще бъде в състояние ефективно да изпълнява основните си задължения  - например  да гарантира, че няма крос субсидиране.

Правомощия на регулаторния орган

Нов ключов елемент в Директивите за електроенергия и природен газ е, че наред с обширните задължения на НРО се предоставят и необходимите правомощия, за да бъде в състояние ефективно да ги изпълнява.

Държавите-членки следва да гарантират, че на регулаторните органи са предоставени правомощия, които ще им позволят да изпълняват задълженията си по ефективен и бърз начин.

За тази цел регулаторният орган следва да има най-малко следните правомощия:

„(А) да издава обвързващи решения за предприятията от пазарите на електроенергия и природен газ;

(Б) да извършва разследвания на функционирането на пазарите за електроенергия и природен газ и да взема решения и да налага всички необходими и пропорционални мерки за насърчаване на ефективна конкуренция и гарантиране на нормалното функциониране на пазара. При необходимост регулаторният орган има също правомощието да си сътрудничи с националния орган по конкуренция и с регулаторите на финансовите пазари или с Комисията при провеждане на разследвания, свързани с правото в областта на конкуренцията;

(В) да изисква всякаква информация от предприятията от пазарите за електроенергия и природен газ, необходима за изпълнението на задачите му, включително мотиви за отказа да се предостави достъп на трети страни, както и всякаква информация относно необходимите мерки за укрепване на мрежата;

(Г) да налага ефективни, пропорционални и възпиращи санкции на предприятията от пазарите за електроенергия и природен газ, които не изпълняват задълженията си съгласно настоящата директива или другите съответни правно обвързващи решения на регулаторния орган или на Агенцията, или да предлага на компетентен съд да наложи такива санкции. Това включва правомощието да налага или да предлага налагането на санкции в размер до 10 % от годишния оборот на оператора на преносна система спрямо същия или в размер до 10 % от годишния оборот на вертикално интегрираното предприятие спрямо същото, в зависимост от случая, ако те не спазват задълженията си съгласно настоящата директива; и

(Д) подходящи права за провеждане на разследвания и съответни правомощия за издаване на указания за уреждане на спорове съгласно параграфи 11 и 12”.

Изброените правомощия не са изчерпателни. По принцип държавите-членки трябва да предоставят на НРО правомощия, които да им позволят да изпълняват своите задачи по един ефективен и бърз начин. НРО следва да извършва разследвания на функционирането на пазарите на електричество и газ.

Регулаторите на енергийния сектор следва да имат правомощието да издават обвързващи решения спрямо енергийните предприятия и да им налагат ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, когато не изпълняват задълженията си или да предлагат на компетентен съд да им налага такива санкции. На регулаторите на енергия следва да бъдат предоставени и правомощия да вземат решения, независимо от прилагането на правилата за конкуренцията, относно въвеждането на подходящи мерки за гарантиране на ползи за клиентите чрез насърчаване на ефективната конкуренция, необходима за правилното функциониране на вътрешния пазар на електроенергия и природен газ.
Създаването на виртуални електроцентрали — програма за предоставяне на електроенергия, чрез която електроенергийните предприятия се задължават или да продадат, или да осигурят определен обем електроенергия, или да предоставят достъп до част от своите производствени мощности на заинтересовани доставчици за определен период от време — е една от възможните мерки, които може да бъдат използвани за насърчаване на ефективна конкуренция и за гарантиране правилното функциониране на пазара. На регулаторите на енергия следва също да се предоставят правомощия да допринасят за осигуряването на високи стандарти за универсални и обществени услуги в съответствие с изискванията за отваряне на пазара, за защита на уязвимите клиенти, както и за пълната ефективност на мерките за защита на потребителите. Тези разпоредби следва да не засягат нито правомощията на Комисията относно прилагането на правилата за конкуренция, включително контрола върху сливанията с общностно измерение, нито правилата за вътрешния пазар, като например свободното движение на капитали. Независимият орган, пред който засегнатите от решението на регулатора страни могат да обжалват, може да бъде съд или друг правораздавателен орган, упълномощен да осъществява съдебен контрол.

В резултат на разследванията може да се наложи НРО да изиска налагането на всички необходими и пропорционални мерки за насърчаване на ефективната конкуренция, за да се гарантира правилното функциониране на пазара. Тези правомощия наистина са много важни за НРО, за да бъде в състояние да изпълнява своите задължения. Например НРО трябва да гарантира, че операторите на преносни системи и предприятията от енергийния сектор се съобразяват със задълженията, наложени им съгласно Директивите за електроенергия и природен газ и друго относимо законодателство на Европейския съюз. Ето защо, правомощията да извършва проверки на място в офисите на разследваните предприятия трябва да се разглеждат като аналогични на тези на правоохранителните органи, с всичките корелации, като извършване на проверки в помещенията на операторите на преносни системи и електрическа енергия и газовите предприятия. По този начин НРО ще може да получи необходимата му информация. НРО следва да има правомощие да изисква информация от предприятията за електроенергия и природен газ, която е от значение за изпълнение на неговите задачи. В някои случаи обаче, за да провери дали има цялата информация и дали предприятията не укриват важна информация, ще е необходимо НРО да извършва проверки на място в техните помещения. Службите на Комисията са на мнение, че правомощията, по член 37 (4) от Директивата за електроенергия и член 41 (4) от Директивата за природния газ предоставени на НРО са много сходни с тези на органите за защита на конкуренцията.

Възможността за налагане на санкции до 10% от оборота на компанията също е в синхрон със санкциите прилагани при нарушаване на правилата за конкуренция. Член 37 (4) (в) от Директивата за електроенергия и член 41 (4) (в) на Директивата за природния газ също предполагат, че само НРО е в състояние да прецени дали информацията, която иска от предприятията е от значение за изпълнението на неговите задължения и правомощия. Във всеки случай, решенията на НРО трябва да бъдат предмет на съдебен контрол или на механизми за обжалване, пред други органи, които са независим от участващите страни, както и от правителството. Службите на Комисията са на мнение, че властта да налага всички необходими и пропорционални мерки за насърчаване на ефективна конкуренция и да гарантира правилното функциониране на пазара може да включва също правомощието да изисква от операторите на преносни системи да правят определени инвестиции. Член 37 (4) (г) от Директивата за електроенергия и член 41 (4) (г) от Директивата за природния газ дават правомощия на НРО да налага ефективни, пропорционални и възпиращи санкции на предприятия за електроенергия и газ. Държавите-членки имат избор да възложат налагането на санкциите да се извършва или от НРО или от компетентен съд. Този избор, направен от законодателят на Европейския съюз, е с цел да се съобрази с конституционната система на някои държави-членки, в които независими органи не могат да налагат санкции. Текстът на директивите за електроенергията и газ дават правомощие на НРО да: "налага на предприятия за електроенергия и природен газ и на операторите на преносни системи санкции до 10% от годишния им оборот, както и да налага санкции до 10% от годишният оборот на вертикално интегрираните предприятия."
 Тъй като всички решения на НРО трябва да бъдат предмет на съдебен контрол или на механизми за обжалване пред други органи, независими от участващите страни и от правителството същото важи и за правомощията, дадени на НРО по силата на член 37 (4) от Директивата за електроенергията и член 41 (4) на Директивата за природния газ. По същата логика, НРО ще трябва да прилага строги процедури и да спазва правата за защита на разследваните компании. Важно е също да се има предвид, че тези общи правомощия на НРО се отнасят и до задължението за осигуряване на съответствие на мрежовите кодекси, които ще бъдат приети в съответствие с Регламентите относно електроенергията и природния газ. В съответствие с член 37 (1) (б) на Директивата за електроенергия и член 41 (1) (б) от Директивата за природния газ, НРО трябва да гарантира, че операторите на преносни системи и другите предприятия от сектора се съобразят със задълженията, произтичащи от директивите и други релевантни документи от законодателството на ЕС, включително по отношение на трансграничните въпроси. Така например след приемане на мрежовите кодекси чрез процедурата на комитология, те ще станат част от достиженията на правото на Общността и като последица от това, НРО ще бъдат оправомощени да участват в разследването и да наложат глоби в случай на нарушения на кодексите.

Също така, Агенцията има за задача за мониторинг и анализ на изпълнението на мрежовите кодекси и насоките, приети от Комисията (член 6 (6) от Регламента на ACER). Това трябва по принцип да дава възможност за последователно прилагане и изпълнение на кодексите от НРО в различните държави-членки. Предвид факта, че Агенцията и националните регулаторни органи имат специфични задължения в това отношение, ще е необходимо сътрудничество между Агенцията и националните регулаторни органи. Освен това, Агенцията няма правомощия по отношение на правоприлагането и поради това ще трябва да се позовава на националните регулаторни органи, когато става дума за налагане на правилното и последователно прилагане на кодексите.

Отчетност на регулаторния орган

Жалби и правни действия

На няколко пъти, в Директивите за електроенергия и за природен газ, изрично се подчертава изискването за отчетност на НРО. На първо място, член 35 (4) на Директивата за електроенергия и член 39 (4) на Директивата за природния газ изискват от държавите членки да гарантират, че НРО упражнява правомощията си прозрачно. Както вече бе посочено по-горе, това означава, че НРО трябва да бъде прозрачен за начина, по който взема решения, както и за начина, по който харчи бюджета си. Това включва необходимостта да се консултира със заинтересованите страни (например чрез организиране на публични изслушвания), преди приемането на важни решения. На второ място, НРО трябва да докладва годишно за дейността си и изпълнението на задълженията си към съответните органи на държавите-членки, Агенцията и Комисията. Тези доклади включват информация за предприетите стъпки и постигнатите резултати, по отношение на всяка от изброените задачи на НРО. Въпреки че, формулировката на Директивите за електроенергия и природен газ не изисква изрично публикуването на този доклад, службите на Комисията са на мнение, че би било в противоречие с изискването за прозрачност, ако доклада не се публикува. Третият аспект на отчетността на НРО е юридическата отговорност, т.е. трябва да е възможно да се въведат правни действия срещу решенията на НРО. В директивите от втория пакет за електроенергия и природен газ вече се съдържат разпоредби за оплаквания и правни действия. Новите елементи в Директивите за електроенергия и природен газ от третия пакет са заложени в чл. 37, (16) и (17) от Директивата за електроенергия и Член 41, (16) и (17) от Директивата за природния газ.

При тези нови разпоредби, взетите от НРО решения трябва да бъдат напълно обосновани и да подлежат на съдебен контрол. Препоръчително е, всички актове на НРО (включително препоръки, проучвания и т.н.) да бъдат публикувани (например в резултат на дейности по мониторинг). Решенията трябва да бъдат на разположение на обществеността, при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация. НРО следва да решава за всеки отделен случай коя информация е чувствителна, представлява търговска тайна за предприятията и не следва да се разкрива. От комбинацията на член 37, (16) от Директивата за електроенергия и член 41, (16), Директивата за природен газ може да се приеме, че не само мотивираните и обосновани решения следва да се публикуват, но и причините и основанията за вземането им трябва да се оповестяват публично. Това ще позволи на всяка засегната страна да прецени дали са налице достатъчно основания, за да предприеме правни действия срещу решението на НРО. Според Член 37, (17) от Директивата за електроенергия и член 40 (17) от Директивата за природния газ: „ Държавите-членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство.”

Това означава, че едно обжалване или процедура за обжалване пред правителството или министерство не би било в съответствие с разпоредбите на новите директиви за електроенергия и природния газ.  Тази разпоредба следва да се прилага не само по отношение на решенията на НРО, при упражняване на правомощията и задълженията му, но също така например при решения на НРО, свързани с конфиденциалността на информацията. Според службите на Комисията, думата "подходящи" означава, че за някои видове решения на НРО, държавите-членки следва да определят специфични процедури, при които съдът (или еквивалентни органи, независими от участващите страни и от правителството) следва да се произнасят в кратък срок. Също така, в спешни случаи, на съда може да бъде дадена властта да спира решение на НРО (обикновено под формата на бързо производство). Все пак, като се има предвид автономността на НРО при вземане на решения и с оглед на независимостта му от публичен субект, силата за преустановяване на решение на НРО трябва да принадлежи само на съдилищата и съдиите или това да става при механизми за обжалване пред други органи, които са независими от участващите страни, както и от правителството. Когато правителството не е съгласно с решението на НРО, то също може да се възползва от процедурата за обжалване. Важно е отново да се подчертае, че в директивите от Третия пакет има ясна връзка между независимостта на НРО и задължението му за отчетност. В действителност, независимостта на НРО не изключва нито съдебен контрол, нито парламентарен контрол в съответствие с конституционните закони на държавите-членки. Добра практика за гарантиране отчетността на НРО би било представянето на отчета му пред националните парламенти. По същия начин, отчетността и прозрачността на НРО може да бъде засилена чрез организиране на парламентарно изслушване преди назначаването на членовете на борда.

Също така националните парламенти биха могли да поискат изслушване на НРО при одобряване на бюджета му. Отчетността на НРО може също да бъде увеличена, ако заедно с представянето на проекта на бюджет за одобрение от националния парламент, НРО представи и проект на годишната си работна програма. Трябва да се има предвид, че новите директиви изискват висока степен на отчетност, но тя в никакъв случай не трябва да се използва като извинение за нарушаване на изискванията за независимост на НРО.